胡业勋：论开放式决策中的公民意见抉择

所谓开放式决策，即政府在进行重大行政决策时，应当充分听取、吸收公众意见，并将公众意见作为行政决策做出的重要参考，使行政决策公开、透明，实现政府和公众有机互动的一种决策模式。[1]继2009年杭州开放式决策提出之后，各地逐步兴起了以开放式决策为主题创新的行政决策改革探索，以期促进地方民主政治的发展。推行开放式决策不仅是对现代“阳光政府”转型的推崇，而且是对科学发展观、政府决策实质民主的遵从。其要求扩大公民对政府决策的有序参与，增强决策的民主化和科学化，以促进政府决策法治化的实现。从杭州开放式决策的实践经验来看，其在进行行政决策创新改革的进程中，坚持以民主促进民生，将传统“自上而下”的“精英决策”模式同“自下而上”的“平民决策”模式相结合，以实现政府决策的科学化和民主化，从而促进现代民主政治的发展。然而，基于开放式决策模式的转变，公民直接参与行政决策必然会面临以下两个问题：其一，公民意见的合理性和正当性；其二，政府决策对公民意见的择取性。可见，出于政府转型中公众参与的需要，开放式决策模式的运行还应该处理好公民意见的抉择问题，即政府决策该如何甄别和吸收公民意见，从而发挥“开放式决策”的制度功能，实现制度效率。

一、开放式决策中公民意见择取的应然性

(一)决策体制改革之使然

自2004年《全面推进依法行政实施纲要》发布以来，各级政府决策致力于科学民主行政决策机制的建立与行政决策法治化的实现，以促进我国法治政府的实现。政府决策的科学化、民主化和法治化成为我国行政决策体制改革的总体目标和现代法治政府建设的基本目标与任务。[2]就决策科学化、民主化和法治化的实现而言，我们可看到其是一个多层次、多目标的过程，不仅要求决策方式本身的制度化，而且要求广泛的民主参与和先进的科学技术论证，从而使决策在具有充分民主性的基础上实现决策的精准度，以促进决策的顺利实施。其中，决策民主化是说政府决策应该具有广泛的民主性，保障人民群众对政府决策的充分参与，充分听取和尊重人民意见，使决策能够代表人民的根本利益；决策科学化则是政府决策应当在现代科学管理理论的指导下，按照科学的决策程序与方法进行决策，保障决策做出的合理性[3]；决策法治化则是政府决策的做出应当严格按照宪法和法律法规的规定做出，保障决策行为、过程与结果符合现代法治的要求。就三者关系而言，其是政府决策相互联系、相互配合的三个方面，决策民主化是基础，决策科学化是主导，决策法治化是保障。[4]

开放式决策作为现代政府决策模式的创新，是以公开、透明、参与、互动为典型特征。其不仅要求群众对行政决策的广泛参与，而且要求政府对公民意见进行参考，从而做出相关政府决策。以杭州开放式决策为例，决策动议阶段，公民、法人或其他组织可以通过建议的形式向政府相关部门提出决策事项，并经相关部门审核是否启动开放式决策程序；决策做出阶段，公众可以通过市民代表的形式直接参与到政府决策常务会议中，或者通过网络视频直播与网络论坛等形式对政府决策提出意见和建议，政府常务会议对相关意见或建议进行审议之后做行政决策，从而保障公民对决策事项的参与性。可见，开放式决策过程中，不管是决策动议阶段还是决策做出阶段，公民都有基于决策事项而提出自己意见或建议的权利，而政府部门则有义务对其进行审查和参考，甚至采纳，从而充分保障开放式决策中公民的参与权，以实现政府决策的民主化。这样一来，开放式决策中公民意见择取则成为政府决策民主化的要求，符合现代政府决策体制改革的需要，具有体制改革的正当性。

(二)决策主体理性之补充

根据决策科学化的要求，政府决策在科学的理论、程序和方法的保障下，应该具有自身的合理性，从而达到决策预期的目标。实践中，在传统“精英决策”模式的主导下，决策部门大多倾向于通过专家咨询制度等方式来提高决策的科学性，促使决策具备正当性和合理性。但根据美国管理学家赫伯特・A. 西蒙的“有限理性理论”，[5]决策主体的理性是有限的，不仅要受到自身知识文化道德水平的制约，还要受到决策环境等因素的影响。基于此，决策主体在自身有限理性因素的影响下，往往难以做出科学、合理的决策事项，导致决策理性的不完整性。开放式决策中公民意见的择取将在一定程度上弥补政府决策的理性，从而促进决策科学化的实现，即开放式决策中，公民基于自身利益要求提出的意见或建议具有内在的相关性和外在的广泛性，有助于防止政府决策主体因自身认知水平或环境因素的限制而做出不合理决策的情形，从而弥补决策主体的有限理性。同时，从公民提出的意见或建议中，我们也可以看到公民对决策的偏好和需求，从而充分把握决策影响的各种变量，以为科学、合理的决策提供依据。由此，开放式决策中，公民意见的择取是一定程度上对决策主体有限理性的弥补，具有决策需求的正当性。

(三)现代民主政治之必然

开放式决策中，公民通过有序的决策参与，与行政机关建立平等的对话机制就决策事项进行沟通，并表达自身的意见和建议，充分体现了现代民主政治中公民的参与权，彰显公民自身的主体地位。[6]而行政机关对公民意见或建议的择取是对公民意志的反应和认同，将在一定程度上增强公众对行政机关的信任感，对政府决策的认同感，从而促使双方开展进一步的合作。这就直接导致了公民对行政决策做出的认同和接受，减少决策执行过程中的阻力，促进决策预期目标的实现。可见，开放式决策中公民意见的择取将有助于政府决策的实施，具有决策实施的正当性。

二、开放式决策中公民意见抉择的困惑性

根据决策民主化、科学化与法治化之间的关系，决策科学化始终是现代行政决策改革的最终目标，即政府决策的目标始终导向决策是否能够被有效地执行，是否能够得到切实有效的遵循，是否能够实现决策既定的目标，是否能够对社会经济的发展的起到促进作用?根据决策科学化的要求，政府决策实施必须具有自身的合理性和正当性，从而促进决策既定目标的实现。开放式决策过程中，公民意见作为政府决策的影响因素之一，应然层面上，也应该具有自身的正当性与合理性，从而保障政府决策最终的科学性；但实然层面上，囿于公众的有限理性、公民意见数量巨大等因素的影响，公众意见并不具有必然的正当性与合理性。再加上政府决策成本和效率等因素的考虑，公民意见的抉择则成为开放式决策模式运行的难题。

(一)公民意见的合理性怀疑

公众参与作为开放式决策的核心，不仅要求公众对政府决策的参与，而且要求政府对公民提出的意见和建议进行审议，从而做出相关的行政决策。但基于公民自身的科学文化素质、社会环境等因素的影响，公民不一定能对政府决策做出正当的判断，导致开放式决策中公民意见抉择的困难。例如，2013年9月，国家以房养老的消息发出之后，大部分公民对此不予认同，认为以房养老的政策同传统养老保险的政策相冲突，或者自己辛辛苦苦供的房贷到最后却还抵押给银行等类似的观点。对此，假设“以房养老”政策适用于开放式决策模式，政府在对林林总总的公民意见进行择取之后，必然得出“以房养老”政策不能施行的可能。当然，这在形式上确实实现了决策民主化的最大化发挥，但却使政府决策偏离了科学化的轨道，因为从当前西方发达国家对“以房养老”的政策实施来看，该政策确实具有实践的合理性和正当性。可见，囿于公民自身知识文化水平、道德观念、社会环境等因素的影响，公民意见具有有限理性，特别是在特别事物的认知上，从而导致决策出现科学化失真的期待可能性。由此，政府决策在吸收公民意见对决策主体有限理性进行补充的同时，还应该充分谨慎公民意见自身的非理性，以促进决策科学化的实现。

(二)公民意见的繁杂性阻碍

开放式决策作为公民广泛参与的决策体制，要求对公民意见进行最大可能的审议和吸收，从而促使决策科学化和民主化的实现。然而，除公民意见的合理性存疑之外，开放式决策中公民意见的择取还存在另外一个问题――公民意见的繁杂性，即公民踊跃参与到开放式决策过程，提出成千上万条意见或建议，这些意见不仅数量繁多，而且观点各异，造成政府决策的困境。例如，2008年11月26日，杭州市人民政府第38次常务会议就《关于切实加强地铁建设安全工作的意见》、《杭州市交通质量和安全生产监督管理办法》的开放式决策中，有110位市民参加报名，网络视频直播页面累计浏览量达到1833人次，直播论坛累计点击量达到10786次，市民发帖提出意见或建议达到345条。这就在一定程度上增加了政府决策做出的困难性，阻碍政府决策科学化的实现，即政府部门面对公民提出的种种意见，需要对众多公民意见进行归类、汇总、分析等，从而保障决策做出的民主化和科学化，具有繁杂性。由此，基于开放式决策中公民意见的繁杂性，政府决策过程中将会面临来自公民意见形式上的困境，阻碍决策科学化的实现。

(三)政府决策成本和效率的考虑

决策成本作为行政决策过程中所必须考虑的问题，是政府决策自身所需耗掉的人力、物力和财力。[7]按照亚当・斯密“理性经济人”假设的观点，政府作为一个理性主体，在决策过程中，自然追求收益与成本之差的最大化，从而有效发挥其功能。继前文公民意见繁杂性的分析，政府在对众多意见进行抉择的过程中，必然面临决策成本增加的问题，即决策主体需要安排相关的工作人员对公民意见进行审理，从而做出是否采纳公民意见的决定。此时，作为“理性经济人”的决策主体便会在公民意见抉择的成本和收益之间进行权衡，如果对公民意见进行择取能够产生更好的效益，那么决策主体便会对公民意见进行采纳；相反，如果不能产生更多的效益，则会放弃对公民意见的择取。同时，决策效率也是政府决策过程中所必须考虑的因素，以保证决策做出的合理性。例如，受时间、空间等环境因素的制约，一些突发性事件便不能通过群众参与而做出相应决策，只能依靠传统的“精英决策”做出，以保障决策的科学性。由此，开放式决策中公民意见的择取不仅要受到公民决策自身正当性的影响，还要受到政府决策成本和效率的影响，阻碍政府决策科学化的实现。

三、开放式决策中公民意见抉择的制度建设

基于现代行政决策体制改革、决策主体理性补充、决策的顺利实施等因素的考虑，开放式决策中公民意见的择取具有正当性；但受公民意见自身正当性、繁杂性、行政成本等因素的影响，公民意见的抉择又存在困惑性。概言之，开放式决策中公民意见的择取是对决策民主化的保障，但并不能保障决策科学化的实现。对此，基于决策法治化、民主化和科学化之间的关系，笔者提出以公民意见抉择的法治化来保障决策科学化的实现，从而实现开放式决策所需要的精准度。而对于公民意见抉择法治化的实现，我们应该从实体和程序两个方面出发，促进决策科学化的实现。其中，实体制度的建立着重于解决公民意见本身正当性缺失的问题，程序制度的建立旨在解决公民意见的繁杂性和决策成本的问题。质言之，实体上，我们应该回答好公民意见如何才能正当合理，即如何正当?程序上，我们应该回答好公民意见如何抉择才能实现制度价值，即如何抉择?只有有效回答好了上述两个问题，决策主体才能对公民意见进行有效抉择，从而促进决策科学化的实现，实现开放式决策的制度价值。

(一)如何正当?――建立公民意见的表达前提与修正制度

囿于公民主观认知、价值观念、决策环境等因素的影响，开放式决策中公民意见存在自身正当性缺失的问题，导致决策科学化的难以实现。而公民意见作为公民个人情感和内心意志的真实反映，