孙召鹏：新型城镇化背景下乡镇政府改革路径探析

摘要：中共十八大报告提出，推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，中央经济工作会议和城镇工作会议进一步明确提高新型城镇化质量，更好发挥政府在创造制度环境、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。统筹谋划、积极稳妥推进乡镇政府改革，探索适宜的改革转型路径，对于加速推动新型城镇化建设，全面提升社会管理和公共服务水平，实现乡镇治理模式的创新具有重要的社会现实意义。

新型城镇化是我国现代化建设的历史任务，与乡镇政府改革相辅相成，积极稳妥推动新型城镇健康有序发展，乡镇政府改革是重要的一环。乡镇政府的治理状况和治理水平直接关系到新型城镇化的建设水平，关系到乡村经济社会的发展和稳定，乡镇政府的改革和创新能否适应新农村建设和经济社会发展新形势的要求，是关系我国政治稳定、社会和谐、经济繁荣发展的关键因素。

一、国内外乡镇政府改革的研究综析

近年来，在城镇化背景下，针对乡镇政府改革、定位、职能转变等问题，从学术界到政府进行了很多理论和实践上的探索，并取得了一定的成果，总结归纳国内众多专家学者的观点看法和政府的实践做法，主要观点如下。

1、国外研究梳理

乡镇政府改革是国外关于中国乡村问题研究十分关注的方面，在The Journal of Contemporary China、American Political ScienceReview、The China Quarterly、Asian Survey等刊物出现了较多关于中国乡镇政府机构改革、转型和治理的观点，各类国际性学术或研讨会议上，关于中国乡村治理的观点看法比较繁杂，归纳起来，国外学者关注的主要有以下几个方面：中国乡镇政府改革模式的设立和变迁；中国基层（乡镇）政府改革与基层民主进程的关系；中国乡镇政府问题与乡村治理的关系；基层（乡镇）政府改革与市场、社会关系；中国乡镇政府改革的未来模式选择；中国乡镇政府在国家治理体系中的作用，中国乡村政治的治理选择，中国乡镇政府改革与乡村宗族（家族）治理的关系，等等。尽管国外学者对我国乡镇政府改革研究的角度、切入点和关注的焦点各不相同，但是由于历史、文化、地域等方面的限制，国外学者多是在宏观层面或政策、制度方面对中国乡镇政府改革问题进行研究，观点比较繁杂或者单一，难以形成共识。

2、国内研究梳理

（1）乡镇撤并论。即简化管理层级，将乡镇撤销或合并。支持这个论点的学者认为：随着分税制改革和农业税的取消，乡镇政府面临着财源不足、职能单一、疲于应付维稳、公共服务职能薄弱、工作方式落后等突出问题，乡镇政府已经远远不能适应现代社会治理的需要，乡镇撤并有利于降低行政费用，优化管理服务的效率与质量。

（2）权责强化论。即强镇扩权，权责强化，这种扩权模式主要发生在东部沿海较为发达的地区。“强镇扩权”主要内容是按照“能放则放”的原则，将财、事、人等权利下放到较发达的重点乡镇，给予乡镇灵活的行政权限，扩大乡镇经济社会管理范畴的改革措施。目前江苏、浙江、广东正在实施强镇扩权试点并取得了一定的成果。

（3）乡政村治论

。即乡政是国家基层权力核心，村治是给予村民自治和自主权，让村民自行处理村内各类事务。这种观点认为我国乡镇一级政府是不完备的政府，多数地区采取的是乡财县管、乡权县限的管理方式，导致乡镇政府权责不对称、事财不匹配，很多乡镇政府基本成为了维稳、接待的主体，他们主张将乡镇建设成为一个完备的基层政权，给予其配套的财源和权力。

（4）县政乡派论。即将乡级政权作为县级政权的派出机构，乡镇不作为一级政府存在，而是作为县级政权进行沟通、传达国家政策、履行政府职能的派出机构。这种理论认为与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政能力，作为派出机构，能够更好的完成社会管理服务职能，在实际上行政管理中形成三级一体的模式。

（5）其它观点。近年来，随着新型城镇化建设步伐的不断加快，我国各地关于乡镇政府改革的探索日渐增多，改革模式的地域性特点更加明显，呈现出了地域化、多样化的发展趋势。但是这些乡镇改革的模式大多数还处于起步探索的阶段，具体效果有待于验证。比如陕西的事权结合探索改革，苏州杭州的大社区建设改革，广东、浙江、江苏部分地区的镇级市改革，以及近几年趋于变热的市镇改革。

二、美国、日本和德国的乡镇政府（组织）治理做法

他山之石、可以攻玉，国外乡镇政府比较成熟的治理做法，对于我国的乡镇政府改革具有积极的意义。美国、日本和德国在经济社会转型发展中，也经历了城镇化的一个进程，在长期的体制选择中，三个国家都探索出了适应国情的乡镇政权治理模式并各具特色，本文选取美国、日本和德国，对这三个国家的基层政权（组织）改革治理的实践做法进行分析，以期为我国乡镇政府改革提供参考。

1、美国市镇学区改革治理

多样性自治和非政府组织共同发展是美国乡镇基层政府治理的重要特色。一是治理模式方面。各州的治理体制都是因地制宜，符合地域特色，目前，主要有五种乡镇基层政府模式，郡、市、镇三种是提供综合服务的基层政府，学区、特殊功能区是提供单一或个别服务的基层政府组织。如在东北部的十三州，市镇是主要的地方政府；在南部，郡是地方政府，它承担了管理社会提供服务的功能；在东北部的社会管理服务功能则是由市镇来承担，另外各地还规划了较多的具备单一职能的学区等。二是基层政府财政收入方面。市镇学区治理模式主要是在法治基础上结合市场机制，为市镇增加收入，除上级政府有限的财政拨款外，房产税超过地方政府全部税收的70%，销售和所得税位列其后，以及类似游客税、贷款税等较小的补充税种。为了增加财政收入，基层政府除了灵活运用税收手段之外，还充分利用资本市场融资，直接发行政府债券融资，投资建设道路建设、供水管道、污水处理等基础工程。三是公共管理服务方面。美国市镇自治中的基层政府不会包揽各类社会事务，而是通过培育非政府组织的发展，让非政府组织来承担众多繁杂的社会管理事务，以此来实现政府的社会管理、公共服务职能。目前，美国各类非政府组织超过100万个，遍布城乡社区，基层政府一般是介于营利和非政府组织之间，通过政策、法律和财政进行调控，来实现社会管理服务。美国非政府组织的快速发展不但基本满足了当地社区需求，而且几乎形成了一个无所不包、无所不干的服务网络，初步实现了“老有所养、需有所供”的目的。综合来看，美国目前的基层政府治理模式取得了比较显著的成绩，但是，在集中基层政府有限资源，应对较大规模突发事件方面还有欠缺，比如近年来的飓风的冲击中，基层政府很难有大的作为。

2、日本村（盯）议会治理

村（盯）议会治理是日本历经多年探索形成的基层政权模式，自治组织治理是其最大的特色。一是政权治理模式方面。日本行政管理体系中，乡镇基层政权治理的主体是村（盯）议会，村（盯）议会是由村民直选产生并具体从事农村事务管理的自治性组织，但是其工作职责和各国的乡镇（基层）政权基本一致，日本采取的是设置独特的自治组织来间接实现基层政权的治理。二是公共管理服务职能方面。村（盯）议会虽然号称自治组织，但实际上承担的都是政府职能，只不过是在名称上做了一些改变，比如：讨论决定辖区内的重大事项制定修改，撤销地方性的法案，管理预算、决算以及地方税收，检查村内事务管理、村务调查等。村长是村（盯）议会的一把手，肩负本村各类事务管理、协调和调度等职责，同时接受县政府指挥，其权力受村议会和政府的双重制约。三是民间组织治理方面。除村（盯）议会以外，日本还有大量的民间组织和互助团体，作为村（盯）议会治理模式的补充。如“农协”作为民间组织，主要作用是参与影响农业政策的制定，协助官方贯彻农业政策和维护农村和农民利益。总体来看，日本村（盯）议会的乡镇治理模式优势在于能够发挥村（盯）议会主体治理作用，政府的方针政策可以通过民间或互助组织间接贯彻，将政策调整工作通过协会组织落到实处，有助于农民依靠组织获取信息、资源和帮助，但是，这种基层治理模式劣势在于过于分散，不利于国家集权方针政策的有效执行。

3、德国的市镇改革治理

德国的市镇政府治理在欧洲大陆比较有代表性，市镇自治是其主要特色。一是乡镇治理模式方面。德国在乡镇政府改革治理中，采取市镇地方自治的模式，市镇、县和县辖市都是平行的基层行政单位，赋予乡镇政府一定的自主自治权力，允许乡镇基层政府自行处理各项行政事务。目前，除柏林、汉堡、不来梅外，其余13个州的均实行联邦、州、地方三级行政体制，主要是州、行政专区和地方（市、县、镇）三个层级。二是公共管理服务职能方面。市镇作为基层政权，是面向公众服务的一线主体，承担着除外交、军事等国家职能外的大部分公共管理服务职能，主要有公共事业、教育、社会福利、乡镇建设，等等。为保障市镇的自治职能，德国基本法明确了市镇的自主自治权，赋予了市镇人事、立法、财政、税务等多项权力，在法定范围内，市镇作为施政主体可以在职责范围内独立处理当地事务，上级政府或组织对其进行法律监督，而不能干涉地方事务，比如制定符合本地情况的法规制度，只需要向国家立法部门进行备案即可。三是乡镇自治地方特色方面。拥有部分立法权，具备颁布市镇（县）法令的权力，在国家基本法律框架内，市镇政府可以自行颁布一些法令；具备相对独立自主自治权，市镇自主施政，上级政府可以对其行使监督权，但是不能直接发表指令。此外，在上级政府或组织对该地区作出重大决定时，市镇政府还拥有否决权，可以对上级政府或组织提出异议并否决。总体看来，德国市镇自治模式比较重视市镇的自主性，赋予市镇的相对独立的治理和决策权，有利于基层政府立足实际制定政策，推动当地经济社会的良性发展，但是，较大的自主自治权很容易导致政策的随意性，近年来，德国部分乡村的民众抗议不断的一个重要原因，就是市镇的施政方针政策更换频繁，随意性太大。

三、城镇化背景下乡镇政府改革模式

城镇化是实现现代化的必经之路，是推动区域协调发展的有力支撑，2012年，李克强总理指出“未来几十年最大的发展潜力在城镇化”，但是，新型城镇化建设覆盖体制、土地、户籍等多个方面，对当前乡镇发展模式、方式、治理手段以及改革都提出了更高的要求，作为新型城镇化的一线主体和主要承接者，乡镇政府位置关键，积极稳妥的推进新型城镇化建设，加快推进新型城镇化建设的步伐，破解乡镇政府改革难题是关键的环节。目前，我国主要实施模式主要有以下四类。

1、模式之一：乡镇撤并、机构调整模式

乡镇数量的大幅减少，为新型城镇化建设奠定了坚实的基础。撤并方式是乡镇恢复建制以来进行的主要改革模式，对于提高乡镇政府行政效能，优化城镇结构，集中有限资源，增强综合竞争力起到了重要的作用。从1980年恢复到1986年，我国共有9万多个乡镇，历经三个较为明显阶段的撤并，到2012年，全国乡镇数量已经精简至25000左右。第一个阶段是1986年到1996年，全国乡镇数量减少了近一半，从9万多个压缩为4万多个，初步实现了乡镇机构的精简；第二个阶段是1996年到2008年，全国乡镇数量进一步缩减为34600个，乡镇总数缩减至五分之四，内设机构减少三分之一；第三个阶段是2008年至今，进行村镇合并，