张志远：边疆多民族聚居区基层治理创新――以西双版纳城乡社区建设实践为例

【内容提要】随着我国社会建设步伐的加快，以管理与服务为核心内容的社区治理方式转变已成为创新社会治理的重要“抓手”。然而，学界讨论较多的是社会管理的理念、原则等重大而宏观的问题，同时，目前的社区治理研究呈现重城市轻农村、重内地轻边疆的倾向，且城乡社区建设呈现割裂状态。笔者认为我国以城乡社区建设为主要内容的基层治理应加强城乡统筹，以城带乡、以乡促农，促进城乡社区一体化发展。本文从边疆多民族聚居地区基层治理创新的重要性与紧迫性入手，以西双版纳傣族自治州城乡社区治理实践为实例，分析边疆多个少数民族聚居地区基层治理的现状及不足，探讨这些地区城乡社区治理方式创新的路径。

【关 键 词】多民族聚居/基层治理/社区建设

中国共产党第十八次全国代表大会通过的《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的报告，提出建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局。同时要求加强和创新社会管理，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。①以往研究大多从宏观角度进行讨论，比如，新近具有代表性的是李迎生从社会建设的内涵和意义入手，分别从广义和狭义的角度讨论了社会政策与社会建设的关系，最后阐释国际社会政策的新近趋势对我国社会建设的启示②。与之相比较，已有研究从中观层面对社区管理却较少涉猎，且仅有的研究大多把城乡社区建设割裂开来，讨论重心多放在城市社区上。③

随着经济社会转型的加速，我国农村社会发生了深刻变迁，而目前学术界对农村社区治理的专门研究略显不足，特别是那些经济社会发展相对滞后的边疆多民族聚居地区的城乡社区建设仍较少有人涉猎，因此本文从边疆多民族聚居地区少数民族社区治理建设的重要性和紧迫性入手，分析多民族聚居社区的城乡社区治理的现状及存在的不足，探讨这些地区实施社区建设与基层治理的有效路径。

一、边疆多民族聚居地区基层治理创新的重要性和紧迫性

进入新世纪以来，随着改革逐层深入，我国的经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会成员从单位人向社会人、社区人转变。同时，社会成员的价值观日趋多元化，一些深层次矛盾也开始向基层社区下沉，比如社会福利在社区层面就出现需求与供给之间的结构性矛盾。这一系列的新形势、新矛盾使得基层社区治理变得愈加重要，作为社会基本组织形式的社区，在维持社会秩序、满足人民福祉等方面，理应发挥其可能的功能。于是，近年来，中央多次在报告中提及加强城乡社区建设。党的十六大报告指出，“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”④。党的十七大报告再次指出，“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体”⑤。随后，相关的学术研究视域，开始从单一的城市社区向城市、农村社区延伸，其中农村村委会(行政村)、村小组也被纳入研究范围，形成了多层次的城乡社区连续统的全新研究理路。在此基础上，党的十八大报告进一步指出，“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”⑥。可见，历次党的重要会议、报告或文件都把城乡社区建设放在突出的位置，昭示了我国基层治理已然进入了一个重要发展阶段。

(一)有助于解决多民族聚居地区社会建设的薄弱环节

当前，我国在改善民生和创新社会治理中推进社会建设，就是建立以政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系，实现个体成员与社会组织之间的良性互动，而这一切都离不开群众主体性的发展和社会组织对资源的优化整合。

从调研来看，边疆多民族聚居地区城乡社会建设薄弱环节主要表现为：一是传统自给自足的生产、生活方式导致各民族群众社会参与意识薄弱。二是多民族聚居社区组织也存在责任与权利失衡境况，即责任无限大、权利无限小，事权与财权不匹配。比如，在少数民族村寨，村(居)委会是直接面对各族群众的基层组织，它们不仅在居民的低保、医疗、养老、教育、人民调解和维稳信访等方面发挥重要职能，而且还承担民族团结宣传教育、安全防范、禁毒与反邪教等职能。三是社区服务功能单一，难以满足社区居民物质和精神等多层次需求。多民族聚居地区以往的社区服务也普遍存在重物质需求、轻精神需要的倾向，突出低保、养老、医疗等物质方面服务，忽视心理咨询、陪护慰藉等精神需求的实现。四是社区影响力有待提升。以往的社区定位是处于政府部门与民间组织之间，且少数民族宗教信仰、族群等范围内的权威往往高于社区的正式权力，基层组织的服务效率偏低。

可见，多民族聚居地区基层治理可以加强少数民族群众与当地社区组织之间的联系，增进彼此的了解与互信，实现个体与社会协调发展。

(二)有助于少数民族群众通过社区以组织化方式表达自身诉求

随着经济社会发展，边疆多民族聚居地区各族人民受教育年限普遍增长，各族群众维护自身权益的意识逐年增强。与此同时，边疆民族地区的城市化进程也日益加快，大量征地撤迁等社会事件频发，致使社区内少数民族群众维护自身权益的诉求大幅增加，他们的利益诉求从传统的经济权益向社会权益、政治权益转变，但仍以经济权益诉求为主，“讨说法”、“求公平”等诉求凸显。

笔者在调查中发现，一位傣族老咪涛(老年妇女)讲述了当地城镇化建设征用了她家的地一事。她家有3个儿子，开发商已经给她家3套补偿房，但由于与当初开发商允诺的补偿标准存有差距，傣族老咪涛就认为她家的地是被政府征走的，她甚至觉得是政府骗人，以后再也不相信政府的话了。笔者认为，傣族老咪涛对征地补偿的受益期望值与可及的补偿标准之间的差距较大深感不悦，从而产生利益诉求的受挫感。

据了解，近年来，多民族聚居地区林权纠纷、土地纠纷、征地拆迁纠纷等大幅增加，尤为棘手的是，在矛盾纠纷解决的方式上，特别是与政府之间纠纷，一些少数民族群众也存有“大闹大解决、小闹小解决”、“不闹不解决”的思维定势，同时不能有效通过社区等渠道向基层政府有序表达自身的利益诉求，导致基层矛盾积累、甚至进一步激化。

面对少数民族群众的急切诉求，当地的社区干部和工作人员熟悉社区内不同家庭的情况及存在的问题，方便及时采取相应的对策措施，便于少数民族群众有效表达利益诉求，化解基层矛盾。

(三)有助于及时处理基层倾向性和苗头性问题

城乡基层社区是预防、化解社会矛盾和纠纷的最佳场域。从全新的理念来看，创新社会治理就是要从事后补救向事前预防转变，事前预防就是把各种矛盾有效解决在萌芽状态，避免矛盾不断升级、激化，造成恶劣的社会影响。

2008年7月19日，普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县发生群体性事件，表面上看是警民冲突，实质上是因为胶农与橡胶企业利益纠纷长期得不到解决，胶农对企业的积怨转化为对基层干部和基层党委、政府的不满而导致的。孟连事件的教训是基层社区没有及时发现带有倾向性和苗头性问题，少数基层干部与企业形成“利益结合体”致使矛盾升级发生群体性事件，造成恶劣社会影响。

社区工作人员通过长时间的接触，了解社区居民的分布情况及存在的问题，便于实施具有针对性和有效性的措施，城乡社区可以充分利用社区对居民情况熟悉的优势开展工作，把问题解决在萌芽状态。

如2013年孔雀湖社区积极配合州禁毒大队、市刑侦队、社区警务室开展重点整治凉山籍涉毒群体专项整治行动，摧毁吸毒窝点8个，抓获吸毒人员33名，查获藏匿凉山籍涉毒群体旅店一家，是基层社区及时发现倾向性、苗头性社会问题，整合资源、突出效率，实现良好社会治理的一个例子。

党的十八大报告指出，在改善民生和创新管理中推进社会建设。推进城乡社区建设成为当前我国以民生为重点的社会建设提供有力抓手。景天魁指出，广大人民群众生活在社区，老弱病残等弱势群体集中生活在社区，因此，民生建设一定要下沉到社区，福利服务一定要汇聚到社区，财政资金要向社区倾斜，民间资本要往社区吸引，专业人才要往社区流动，只有这样才能真正体现以人为本的执政理念，把民生建设落到实处⑦。所以，城乡社区建设不仅是以人为本执政理念的体现，而且也是衡量城乡居民社会福利水平的重要指标。

边疆多民族聚居地区边境线较长、少数民族众多，各民族历史、民族、宗教等存在较大差异，维系民族内部和民族之间平等、团结、互助、和谐的关系已成当前重要任务。当前，随着经济社会转型的加速，边疆多民族地区一些深层次和结构性矛盾集中显现，而各种社会矛盾问题最初在基层社区的层面萌发，若没有得到及时、有效的解决，将可能进一步演化成群体性治安事件。同时，边疆多民族聚居地区城乡社区建设滞后性也制约了社会管理服务水平的提升，推进少数民族基层社区建设成为提升社会管理水平的重要内容之一。

二、边疆多民族聚居地区基层治理现状

(一)我国城乡社区建设的政策演进

概而论之，社区是在一定地域上，特定的人群之间互动，并在此基础上形成共同利益、需求的社会共同体。社区因地理位置存在差异，社区文化、生活方式等也存在差异。根据地理条件，我国社区可分为城市社区、农村社区，若把城市社区再细分，还有城乡结合部社区、城中村社区等。可见，之所以能划分出如此众多类型的社区，说明每一类社区均存在其突出特征，而少数民族聚居地区城乡社区也各自具有其明显的特征。

对少数民族聚居区来说，其社区建设的政策演进与全国的情况大体是一致的。20世纪80年代中后期，我国初步形成城市以街道辖区为主、农村以村委会为主的城乡社区格局。1987年，民政部率先在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务，拉开了我国城市社区建设的序幕。1982年《宪法》规定了村民委员会的法律地位。1998年《村民委员会组织法》试行，2010年全国人大常委会对《村民委员会组织法》进行修订。因而，我国形成了城市以街道辖区范围建成社区、农村以村委会组织形式组成社区的城乡社区格局。

本文认为，少数民族社区是生活在一定地域内的由少数民族个人或家庭，出于对政治、社会、文化、教育等目的而形成的特定范围，他们在相同地缘、业缘等基础上，受传统民族文化的影响，具有传统的价值观和行为方式基础上的共同利益和心理诉求组成的社区。这样突出的特点及重要的地位，足以说明多民族聚居地区基层治理创新亟须加强，但目前的现状却不容乐观。

(二)西双版纳城乡社区建设情况

我国是56个民族组成的多民族社会主义国家。新中国成立以来，在党的民族政策指引下，各民族长期交往，形成“大杂居、小聚居”的分布格局。为了让各民族充分享有当家做主的权利，在多民族聚居地区实施民族区域自治，已建成5个省级自治区，30个民族自治州，120个民族自治县，1173个民族乡，为各民族群众充分享有权利提供制度保障。

西双版纳傣族自治州地处云南省最南端，被誉为我国西南边境线上的“绿宝石”，具有独特自然风光热带雨林，瑰丽多彩的民族风情，优越的区位优势。全州国土面积约1.91万平方公里，辖一市两县，与缅甸、老挝山水相连，966.3公里边境线，约占全省边境线的四分之一。澜沧江-湄公河一江连接中国、老挝、缅甸、泰国、越南、柬埔寨六国。中国昆(明)泰国曼(谷)国际大通道已全线贯通，泛亚铁路已列入国家十二五规划，为西双版纳建成中国面向西南开发的桥头堡主阵地提供重要条件。