胡鞍钢：中国国家治理现代化的特征与方向

［摘要］国家治理现代化是国家现代化的重要组成部分，国家治理现代化的水平直接决定了国家现代化的路径和可能。国家治理现代化包含治理现代化和治理能力现代化两个方面，二者相辅相成。在国家治理现代化中，国家制度是最重要的无形现代要素和发动因素。而中国国家治理现代化的显著特质是包含了党的治理、国家治理、社会治理三个层次。其中党的治理现代化起到了决定性作用。

［关键词］治理；现代化；特征

［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)03-0004-07［收稿日期］2014-04-24

［作者简介］胡鞍钢，清华大学公共管理学院教授，博士生导师.

党的十八届三中全会颁布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出了全面深化改革的指导思想，规划了中国现代化之路的关键方向和具体路线图，特别是此次三中全会《决定》中强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是首次在国家政治层面明确提出国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题。这一命题的提出是我们党执政六十多年特别是改革开放三十多年实践的总结和升华，也是习近平同志为总书记的党中央的执政纲领，还表明中国社会主义现代化进入新的阶段，有了新的目标和新的历史任务。这是中国领导人对中国现代化的新认识、新主张。

那么，我们应当如何认识在中国语境和中国现实下的国家治理？国家现代化与国家治理现代化有着什么样的关系？中国国家治理现代化有着什么样的特征？未来中国的治理能力现代化发展又将去向何方？这就需要从比较政治学、制度经济学等多个方面对于国家治理现代化这一命题进行深入研究与阐释。

本文围绕十八届三中全会的改革决定，特别围绕习近平同志《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》（以下简称《讲话》），对国家治理现代化与改革总目标进行全面阐释。包括以下四方面内容：第一部分从政治学的角度重点阐释和解读在中国政治语境下的国家治理这一概念；第二部分从发展经济学的角度阐释国家现代化与国家治理现代化的关系；第三部分从比较政治学的角度，阐释中国国家治理的特征。第四部分则初步指明未来中国国家治理现代化的发展方向。

一、国家治理体系与治理能力

习近平同志在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的重要讲话中指出：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

那么，什么是国家治理体系？什么是国家治理能力？

本文认为国家治理体系是国家实施国家治理目标的基本制度体系。具体到中国实际而言，它包括三个方面的制度体系。一是国家法律制度体系，这是国家和社会根本的制度，主要包括宪法、法律、行政法规、地方法规、行政规章等。这主要是由国家权力机关和行政机关制定的相关法律法规体系。二是党的制度体系。1982年修订的党章是中国共产党的制度化的重大标志，走上了“依党章治党”之路。这些党的制度体系包括：党的重大会议召开制度化，重大决策由党的重要会议作出，健全中央政治局、书记处等领导机构工作规则，坚持集体办公、集体决策，推进中央领导人革命化、年轻化、知识化，加快新老交替，实现集体交接班等。三是社会的制度体系。这包括政治协商制度和基层自治制度体系。这是人民依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，实现人民当家作主最有效、最广泛的制度平台。

国家治理能力就是国家实现国家治理目标的实际能力，是国家制度执行能力的集中体现。具体到中国实际而言，它应当包括三方面的能力：一是国家机构履职能力。这主要是指国家政权的机构履行自己的法定职责能力，实现国家目标的能力。这其中最重要的一点即中央政府将地方各级政府纳入共同治理目标的治理能力。具体到中国国情，是指如何确定中国极其特殊的五级政府机构职能，并根据不同时期的治理目标，不断创新和分解履职目标和能力。二是人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。这主要是指国家机构如何充分与赋权主体――人民充分进行互动的能力，充分保障人民当家作主的能力。具体到中国国情，包括作为全国人大代表参与国家事务，如何有效地提供全国性公共物品；作为地方人大代表，如何有效地提供地方性公共物品；作为社区和基层代表，如何有效地提供自身组织的服务。三是国家制度的建构和自我更新能力。这主要是指国家对于国家治理制度的建设与变革的能力。国家制度体系是国家治理的良好制度平台，是国家治理能力可否实现的重要要素。但落后和不合时宜的国家制度同样也会桎梏和阻碍国家治理能力。因此国家制度的建构和自我更新能力同样也是国家治理能力的重要方面。

正如习近平同志指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。我们应当充分认识到国家治理制度和治理能力紧密联系的一体两面。国家治理体系是国家治理能力得以实施的重要制度平台，而国家治理能力是国家治理体系具体执行力的体现。对于一个国家而言，国家治理体系规范并约束着国家治理能力的运行，而国家治理能力的强弱也会影响国家治理体系的具体实施和自我完善。我们可以这么认为，有治理制度，无治理能力，那么制度就徒有虚名；有治理能力，没治理制度，那么能力就会被泛用滥用。在制度体系下不断提高执行能力，在执行过程中不断完善改进制度体系。

在这里，还需要着重指出的是，国家治理与市场治理，也有其相关性。有效的市场治理会促进国家治理，而有效的国家治理也会促进市场治理，特别是建立统一的、竞争的、高效的市场体系。所以，中国不仅要从微观经济的视角建立现代企业制度、现代市场体系、现代契约制度，还要从宏观的视角建立国家治理体系和国家治理手段。这就是为什么既需要高效率的无形市场之手，又需要高效率的有形政府之手，由此才能够既降低市场交易成本，又降低国家治理成本，既取得微观经济效益最大化，也取得宏观效益最大化。而国家治理与社会治理的目标也是同样的，既要降低国家社会治理成本，又要降低基层社会管理成本，既要获得宏观社会效益最大化，又要获得微观社会效益最大化。

二、现代化与国家治理现代化

现代化始终是过去一百多年中国发展的主题。学界对于现代化这一概念有诸多讨论，本文借鉴张培刚教授的关于工业化的定义张培刚将“工业化”定义为“一系列基要生产函数，连续发生变化的过程。”（张培刚著：《农业与工业化：农业国工业化问题初探》，中文版，华中工学院出版社，1984年版，第70页。）后来张培刚又将”工业化“定义为：“国民经济中一系列基要的生产函数（或生产要素组合方式）连续发生由低级到高级的突破性变化（或变革）的过程。”。（张培刚：《发展经济学通论》，第1卷：《农业国工业化问题》，湖南出版社，1991年版，第190页。），将现代化定义为：“全社会范围，一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性的变化或变革的过程。”所谓国家现代化，是一个不断增加新的现代化要素，用现代化要素改造传统要素和传统要素不断现代化的过程。即在国家的经济、政治、文化、社会和生态文明建设中最大限度扩大生产、创造财富，最大限度利用现代知识、科技、教育、文化和信息要素。它意味着整个社会的变革，各种传统关系、传统思维方式、生产方式和生活方式等变得更加“现代”的一种变化。

具体来说，这个概念包括五方面的内涵：其一，现代化是历史的概念、发展的概念。现代化不是一个固定的概念，也不是一个一成不变的概念，它是随着人们对现代化的实践和认识，不断丰富、不断完善、不断动态的概念。这意味着现代化并没有固定的模式或唯一的道路，现代化并不等同于西方化，不同的国家会有不同的现代化道路，如中国现代化道路，它不是对西方现代化的模仿和复制，只是对其学习和借鉴，还是创新和超越。其二，现代化是在全社会范围内的现代化。这包括两方面的含义：一是包括经济现代化、社会现代化、政治现代化、文化现代化、人的现代化，以及生态文明建设，以及国防和军队现代化，它不仅是单一的经济现代化。二是包括城市现代化与农村现代化，沿海地区现代化与中西部地区现代化，少数民族地区和人口现代化，全体人口现代化。从这个意义上看，中国现代化一定是社会主义现代化，为所有人口所分享，更加包容、更加公平、更加共享。其三，现代化是现代要素以及组合方式，这就涉及到土地、资源、能源、资本、劳动、教育、科学、技术、文化、信息、知识和制度、法律等现代要素。也涉及到各种现代要素组合方式，不同的要素有不同的组合方式，有的要素组合方式是需要利用市场机制配置，有的要素组合方式是需要由政府有效提供，有的要素组合方式是两种机制共同来提供。其四，现代化是一个连续的积累的发展和建设过程，从低级到中级，再到高级，从量变到部分质变，再量变到再部分质变，最后引起质变。这就显示了现代化发展的阶段性与质变性，例如中国过去的三十多年先后经历了从绝对贫困到解决温饱，1992年党的十四大报告指出，十一亿人民的温饱问题基本解决，正在向小康（水平）迈进。江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利―在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，1992年10月12日。达到小康水平，进而全面建设小康社会。2002年党的十六大报告指出，人民生活总体上达到小康水平。现在达到的小康水平还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。提出在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面―在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2002年11月18日。与此同时现代化是不断积累的过程，尤其防止任何破坏和中断，即所谓“不怕慢，就怕站，更怕断。”从这个意义上看，现代化程度就是关于时间函数。其五，现代化是全方位的变革过程，这包括观念变革，经济变革，社会变革，文化变革等等，本质上就是现代国家制度建设与体制改革。

从中国现代化实践来看，新中国的现代化历程也经历了从必然王国到自由王国的多次循环的认识过程，长达50多年的历史过程。从早期来看，主要是以经济现代化为核心。从1956年党的八大提出了四个现代化，即使中国具有强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防。党的八大通过的《中国共产党章程》指出：中国共产党的任务，就是有计划地发展国民经济，尽可能迅速地实现国家工业化，有系统、有步骤地进行国民经济的技术改造，使中国具有强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防。到1964年提出了四个现代化，即在本世纪内全面实现农业、工业、国防和科学技术现代化。［1］1975年又重申了四个现代化，使我国国民经济走在世界的前列。［2］这一时期，领导人所理解的现代化，基本上还是经济现代化的范畴。改革开放之后，我们对现代化的含义逐渐扩展，从经济建设为主到五位一体的现代化，逐步形成“五位一体”的现代化总体布局。1982年党的十二大报告提出的三大建设：经济建设、思想建设、政治建设。也提出了“两步走”设想。1986年党的十二届六中全会首次提出社会主义总体布局设想：以经济建设为中心，坚定不移地进行经济体制改革，坚定不移地进行政治体制改革，坚定不移地加强精神文明建设的总体布局。