杨冠琼 刘雯雯：公共问题与治理体系――国家治理体系与能力现代化的问题基础

国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题之间的不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题复杂性的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有动态复杂性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据阿什比定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复 杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。

党的十八届三中全会《决定》提出的“推进国家治理体系和能力现代化”问题，向社会科学领域提出了一系列重大理论问题与实践问题：如何理解国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化的标志是什么，如何有效地推进国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化是否存在固定的模式，如何理解国家治理体系与能力现代化的条件或影响因素、机制、结构、过程，如何确定国家治理体系与能力现代化的本质，等等。

本文试图从国家治理体系与其面临的公共问题的性质和特征相契合的角度，对上述相关问题，特别是国家治理体系与能力现代化的本质与模式等基本问题进行初步探索。我们的基本观点是，国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题性质与特征之间不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有复杂适应性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据Ashby必要多样性定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。

一、问题基础为何重要

公共问题的性质与特征是国家治理体系与能力现代化的基础来源，是国家治理体系与能力现代化的支点与归宿。国家治理体系与能力的现代化程度或水平，取决于国家治理体系和能力与其面临的公共问题性质与特征的契合程度。因而这种契合性是理解一系列与国家治理体系与能力现代化相关问题的关键。

事实上，问题的性质与特征是理论建构的基础，这已经是包括社会科学与自然科学在内的科学领域人们的共识。追问问题的性质与特征要求人们必须回答如下关键问题：人们面对的现实由什么样的基本实体构成?这些基本实体怎样彼此相互作用?这些基本实体又怎样与感官相互作用?对这些实体提出什么样的问题才合理，以及在寻求问题解答中使用什么新技术或新思维?库恩认为，对于这些问题的探索性回答，将形成一整套假设、概念、命题、方法与逻辑结构以及他们之间特定联结关系所构成的理论，因而既是科学研究的起点，也是理论创新的必经之路。对于这些问题的探索性回答的再考察，若形成与此前完全不同的理论，那么这种新理论便是理论范式的一种演进或革命。

正是基于上述逻辑，众多具有重大理论创新的大师 们，都非常重视各自领域问题性质与特征的研究。爱因斯坦曾指出，“问题的性质与特征远比问题的解决方法更为 基础，因为问题的界定与呈现本身蕴含着问题的解决思路和办法”。哈耶克认为，在回答应该构建什么样的理性经济秩序时，首先必须理解人们面临问题的性质与特征。正是由于人们对理性经济秩序问题的性质与特征存在错误的理解，才引发了关于经济理论与经济政策的许多争论。 为了说明问题性质与特征的重要性，他在《知识在社会中的运用》一文中深入、细致地探讨了理性经济秩序的性质与特征以及理性经济秩序不同实现方式的可能性等问题。

国家治理面临的核心问题是构建有效应对或化解公共问题的公共领域的理性秩序。公共问题性质与特征，不仅是人们理解和认识公共问题的基础和前提，更是构建国家治理体系理论和设定一系列制度安排的基础和前提。事实上，早在20世纪60- 70年代，人们就已经开始讨论公共问题性质与特征，不过当时人们讨论这一问题的目的主要是为了深入理解国家实施全面计划的可能性。20世纪80年代以来，特别是21世纪以来，随着正统的“科层行政”持续面临来自理论与实践的挑战因而面临持续的危机，西方学者不仅从理论上重新思考、讨论和归纳公共问题的性质与特征，而且在不同的实践领域重新识别与标识各具体领域问题的性质与特征。公共问题性质与特征的研究已经成为当代国家治理理论研究与实践研究的一个重要领域与基础性主题，目的是全面、深入理解和化解国家治理面临的持续的理论危机与实践危机，以便构建能够有效理解和解决当前国家治理面临的挑战与策略选择。

20世纪80年代以来，学者们从不同角度、以不同方式对公共问题性质与特征进行了广泛的探索与概括。公共问题的复杂性、结构不良性、奇异性( wickedness)、模糊性、动态性、多重决定性、相互依存性、非目的决定性、多变性与变异性等，充斥着近20年来的相关研究，并且总是被作为相关理论构建与实践对策的基础性前提。这种探索表明，国家治理体系与能力现代化过程，就是在不断地使国家治理体系与其面临的问题的性质与特征再契合的问题。

然而，目前大多数研究仅仅将这些相互重叠与缺乏结构的概括当成既定事实，既缺乏关于当代公共问题性质与特征的系统化分类与表述，即各种不同表述之间的逻辑关系，也缺乏不同概括或表述的涵义的说明与解释，即复杂性、相互依存性以及变异性等意指什么，更缺乏其生成机制的系统性说明。同时，以这些概括为基础而提出的各种理论与政策主张，缺乏与公共问题性质与特征之间的连接或媒介，即为什么这样的问题蕴含着特定的理论与政策主张，因而缺乏与问题性质和特征之间逻辑结构上的完整性与严密性，人们看不到问题性质与特征和理论与政策主张之间的内在联系。

二、当代公共问题的复杂动态性

事实上，不论如何界定，公共领域(1)是社会和文化嵌入的领域，(2)是时空依赖的领域，(3)是知识、理性和技术依赖的领域。这三个维度决定了公共领域面临的问题，从本体论上说，都是“结构不良的问题”或“奇异问题”( wicked problems)，即公共领域充满了结构性矛盾、战略性困境、相互冲突的多重目标与利益诉求，到处显示出偶然的必然性。从整体上说，公共问题本质上是由众多复杂、动态网络构成的变动不居的实体，不同网络间的非线性相互作用使公共领域问题的奇异性或复杂动态性特征日趋凸显。

鉴于“识别和标识公共问题的性质与特征，与人们用来剖析、结构化问题的认知格局相互依赖、相互影响、互为因果”，我们认为，识别与标识当代公共问题的性质与特征，必须坚持如下几个策略性原则：(1)必须以科学研究的最新研究成果或所发现的新规律为基础，吸收迄今为止人类智慧的所有结晶;(2)必须既概括和描述问题的外在特征，也应该说明其形成的内在机理或机制，从而既表明问题的静态状态，也表明问题的动态性质;(3)必须既体现问题的性质与特征的相对稳定性，也应该为问题的性质与特征的进一步变化留出足够的空间，而不是将问题的性质与特征界为恒古不变的，因为问题性质与特征的任何界定者都处于“实践――认识一再实践”这循环往复以至无穷的过程中的一个有限阶段，都面临历史局限性。(4)归纳出的公共问题的新特征应该能够自然地推断出或涵概已有研究成果所归纳出的那些特征，即新归纳的公共问题的特征与前人已经归纳的特征相比，应该具有更广的内涵，从而使后者成为前者的特例，就如爱因斯坦的相对论涵概了牛顿力学而不是否定牛顿力学一样，从而能够整合各种不同的表述，构建人们能够进行讨论和交流的共同的语义背景和相同的概念框架，构建人们能够进行对话并能够相互理解的共同表述和语义平台。

基于上述考虑，我们认为，当代公共问题具有“复杂动态性”或动态复杂性的性质，即多种因素、机制、过程交叉影响与相互作用。具体地说，“复杂动态性”是指公共问题由多种维度的因素相互渗透、相互缠绕纠结而成;这些不同维度间以非线性的方式相互作用;问题的整体状态由不同维度间相互作用的参数范围或关系参数决定;这些不同维度总是随着时间的流逝而不断变化，而且任何一个维度的变动都将使公共问题发生状态转移;不同维度间相互作用的参数范围和时间尺度决定状态转移的方式与方向。

我们之所以将这种性质标识为“复杂动态性”，原因在于：(1)公共问题是随着人们的知觉或心智与其他维度之间相互作用的变化而不断变化的。人的观念或思想、印象或感知即人的知觉( perception)，是公共问题诸多构成维度的核心与灵魂，离开人的知觉便不存在公共问题。人的知觉受公共问题的其他构成维度及其变迁的刺激与修正，知觉着其他维度的变迁与演化，进而知觉着公共问题及其形态的变迁，并尽一切可能调整人类可以控制的维度，最大程度地缩小被称之为问题的现实状态与人们希望的合理状态之间的差距，进而降低或减缓这种差距给人们的心理与生理造成的紧张与冲突，从而使公共问题具有人类适应公共问题构成维度变迁而不断调整知觉以及人类可控制维度的性质。(2)不同的人在知觉其他维度的变迁是否影响了公共问题及其变迁方面，存在不同的、难以调和的观点，在如何调整或选取人们可以控制的维度，来最大程度地缩小被称之为问题的现实状态与人们希望的合理状态之间的差距，从而降低或减缓这种差距给人们的心理与生理造成的紧张与冲突方面，不同人的知觉差异可能如此强烈，以致于简单多数的解决途径不仅无法调和问题，可能还会引起冲突，更不用说一致同意的途径了，因而使公共问题具有复杂的知觉差异的性质。(3)公共问题的诸多不同构成维度之间的非线性相互作用使公共问题变成了一个不稳定系统，其变迁方式与演化方向等都存在巨大的不确定性和不可预测性，因而使公共问题具有现代意义上的复杂动态性。

公共问题的“复杂动态性”强调，人们为适应自身知觉与环境变迁而选择适应性策略的过程，是一种不断反馈与无限循环的过程：为适应自身知觉与环境变迁而选择一种适应性策略，而这种选择反过来又以非线性的方式影响或作用于人们的知觉与环境，进而为适应新的知觉与环境而重新进行策略选择。显然“结构不良性”和“奇异性”只是“复杂适应性”中的一个部分或一种特殊情况，因而被涵概于“复杂适应性”之中。同样，“复杂适应性”的特征也完全涵概了“结构不良性”和“奇异性”的特征，这可以通过研究“复杂适应性”的特征而显现出来。

三、当代公共问题的特征

依据公共问题的社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，以及这些方面的复杂作用机制，我们认为，当代公共问题的复杂动态性可以具体分解为公共问题的如下六个特征。

(一)多重嵌入性

公共问题的多重嵌入性是指公共问题的真实的、具体的以及受时空限定的一种现实的构成性状态。每一个现实活动着的人都生活于现实社会之中。