蔡英辉：论中央行政部门间的协同合作

行政部门间的关系协调伴随国家发展始终，各行政部门职能明确、权责明晰则政令通达、有条不紊，反之则政策掣肘、系统梗阻。当前存在公共服务不兼容、环保合作匮乏、行政资源分散、区域经济沟通少的弊病，本文从项层设计之中央行政部门合作层面分析，探寻阻滞跨部门协同的原因。中央行政部门的协同合作，要营造法治环境以维护公平正义，建立独立机构以超越条块分割和打破层级束缚;制定共同目标和设定联合任务，鼓励各部门主动协作，限期完成任务，定期督查合作效果，建构多个政府间跨部门、跨区域、跨层级的伙伴关系。

孟德斯鸠指出，“一个共和国，如果小的话，则亡于外力;如果大的话，则亡于内部的不完善”，这并非危言耸听。纵观古今，一国内的立法、司法、行政要监督制衡，各自体系内要实现顺畅通达，尤其是行政系统内部的协调至关重要，政府间关系和谐关系到国家安宁和社稷稳定。从国务院至基层政府，为管理方便都划分若干区域和下设分支部门;行政部门种类众多，职能划分各有不同，从中央部门到地方部门特色彰显;许多行政部门有内设处室、直属机构或派出机关等，管理方式有垂直管理或业务指导等多种，研究焦点宜专不宜滥，故选取宏观的中央行政部门间关系为研究对象。中央行政部门间的伙伴关系建构，要营造法治合作环境，在国务院系统搭设沟通平台，引导民众加强监督和表达诉求;实时检测协同效果，做到奖惩分明和及时问责，打破部门藩篱，疏通沟通渠道，促进多方协同合作，提升行政系统的整体合力。

一、政府间跨部门协同的必要性

当前机构设置过于庞杂，陷于本位主义或迷失自我之中;行政机构之间交流不畅和信息阻滞，甚至互相拆台和彼此磕绊，整个行政系统运转低效而暮气沉沉。西方国家为应对官僚制弊病，开出企业家政府、整体性政府(Holistic Covemment)等药方应对困境;我国也西学东渐，不断重视跨部门协调，却缺乏技术理性而难以深入，对现状漠视而难以接地气，少有的分析零散分布于一站式服务或危机管理个案中，整合连贯的系统性研究不见踪影。周志忍认为，“跨部门协同涉及多元主体，应用于不同层次，需要运用结构性和程序性多种机制，因而是一项复杂的系统工程”[1]，这绝非夸张之词。地方政府的类型和设置大同小异，研究方法是解剖麻雀，深入剖析一个后即可依此类推;跨部门研究更为艰难，缘于行政部门功能千差万别，无法挨个体验和一探究竟;行政人员专业领域各不相同，跨部门接触后可能对彼此一无所知。尽管如此，笔耆仍试图探寻阻碍跨区域跨部门合作的因素，分析合作失范的案例和归纳失败的诱因，汲取经验和弥补不足以夯实成功合作的基础。

(一)公共服务并不兼容

政府的职责是促进社会整体发展，维护公民综合利益。全国范围内要在社会保障、医疗卫生、金融服务等方面提供标准化服务，这显然不能指望地方政府完成，要有法治环境保障和中央层面推动。地方政府和行政部门总有特定区域或范畴的服务对象，超出此范围则通常不愿涉足。历史上，“一个巡抚的职责范围严格局限于辖区之内……各自为政让中国人大受其害……很少有人尝试进行多省合作”翻。当前城乡社保医疗体系二元化，跨区域医保统筹不到位，不利于城镇化进程和劳动力跨区域流动，退休人员费时费力往返报销医疗费，多方缺位导致公共服务效率不高。问题不能简单归因于地方法规与部门行政规章冲突，其中隐含着中央行政部门的不作为。中央部委起草法律并推动人大立法时不遗余力，却对推动区域整合兴味索然，相比之下利害关系一目了然。今后，随着人员和资源的跨地域流动愈来愈频繁，地方政府应超越自身视野提供跨区域服务，提供平等的基础服务和满足民众的个性化诉求。

(二)环境保护合作乏力

环境保护不仅是主管部门的责任，还关系全体民众的福祉，需要政府合力治理。各级政府明知环保的重要性，但合作效果却乏善可陈，“各地方政府事权割裂、联合行动缺乏，以及组织结构分立等干扰因素，也成为联盟协力治理上的重大挑战”[3]。这就要深究原因，从公用地悲剧和溢出效应分析。从区位角度来讲，往往河流上游区域地处偏远，而下游流域相对富庶;但环保成本一般落在上游地区头上，上游区域自然缺乏保护环境的动力。有些环境污染可通过卫星观察追踪，如沙尘暴的源头查找。在行政命令和政绩指标的压力下，华北区域协同治理沙尘暴差强人意;相比之下，雾霾源头则隐秘得多，诱发原因不易勘查。地方政府间很少有主动联合治理环境的积极性，各方利益诉求难以整合。环保不仅是政府的责任，还要援引民间力量督促执行，多方整合目标、有所取舍、协同合作、实现共赢。

(三)资源难以整合集中

资源整合并非天然产生，若引导不力则会导致区域协同欠佳。以环渤海区域合作为例，京津冀在2012年7月暴雨中未做好联动，各自统计伤亡人数和分别救灾，造成资源浪费和待遇失衡;气象部门与电信企业预警沟通匮乏，导致民众对危机认识不足。分析案例，单个地方政府或行政部门都合乎常规，但在面对危机时综合效率不尽如人意，信息通报、交通疏导、紧急搜救等方面表现不佳。即便分散的原子也不易重新组合，更何况是独立人格的地方政府或行政部门。为提升应急反应能力，北京市公安、工商、海关等部门联合签署妇匕京市五部门行政资源整合机制框架协议书》，推进信息共享和扩大交流。国家层面要制定法律规范和因势利导，明确不合作的惩戒措施，引导地方政府和行政部门牢记权力来源和服务对象，抛却部门利益和地方纷争，精诚协作以服务更多民众。

(四)经济文化沟通不畅

地方政府以发展经济为要务，却忽视了跨区域沟通。各地在工业生产、文化产业、休闲旅游、物流运输等方面有广阔的合作空间，这也意味着资源垄断、权限重叠和多头管理，不能幻想“看不见的手”解决区域壁垒。分析市场经济的本质，“所谓的市场经济，在严格意义上讲并不真正是一个经济，而是大量相互作用的单个经济的组合”【4】。单纯以营利为目的的单个经济都难以整合，何况是掌握资源的地方政府和行政部门。把整体拆分成部分易，将部门利益重组难;地方政府划分势力范围，国内的贸易摩擦时常超过国际纷争，广州到北京的物流费用反倒超过从广州运往美国的费用，国内经济纠纷不容忽视。内需市场若继续区域垄断，外贸转内销的目标将渐行渐远，高层坐视不管迟早会有麻烦。这就要求营造法律环境，设立由国家宏观引导的协调机构。

从跨部门协同来讲，地方上的实践多是一站式服务中心，更高层面的尝试则戛然而止，这是懒人政治的恶果。要厘清地方政府、中央行政部门之间关系，回归部门跨级别配合的属性。当前“受益范围与行政管辖范围相统一”的观点，有固化区域本位而开倒车之嫌，与古德诺描述的“各自为政的政治体制”无异。倡导行政区域与服务范畴重合，可能导致地方政府或中央部门故步自封，引发各扫门前雪的泛滥。跨域合作的应用远未充分发挥，朱德米分析跨部门合作在太湖治理的应用，孙迎春梳理国外政府跨部门合作并予以借鉴，延伸至全国范围内的经济核算、房产信息、信用等级联网等，都要有总体统筹和互信互赖，打破部门利益藩篱和推进整体合作。笔者并不奢求面面俱到，而是先分析中央机关合作的可能性，后循序渐进推动政府间跨区域跨部门协同。

二、加强中央行政部门间协作的诉求

中央行政部门是国务院系统的冠以国名、国家或中国的具有行政管理权的政府机构，具体指国务院组成部门、有行政管理职能的直属机构、直属事业单位和部委管理的国家局。其评判标准是能否独立承担行政责任，国务院组成部门、部分直属机构(参事室和国管局除外)和直属事业单位(地震局、气象局、保监会、证监会和银监会)获得法律授权，毋庸置疑是中央行政部门;国务院办事机构、议事协调机构、部分直属机构和直属事业单位没有行政管理职能，故排除在外。由于部门藩篱、职能差异、本位主义等问题，中央行政部门间的合作并不简单。“集团越大，它提供的集体物品的数量就会越低于最优数量”，这凸显出组织日益臃肿时的无效率。

因此，要探查中央行政部门间合作的可能，形成共同目标，促成多方合作。

(一)公共利益的需要

公权力来源于民众权利的让渡。中央行政部门作为国务院的分支机构，应立足本体顾全大局，但有的部门“只见树木不见森林”，将部门利益置于整体利益之上。从学界来说，公共管理研究重视大部制改革，但再大的部门也有职能边界，从部门本体角度分析则成为必要;法学界从行政机关权限冲突分析部门边界，但法律语言难以精确到限定操作层面的行政争议，“不论一国的行政机关组织法如何完善，行政机关间权限争议仍然是难以避免的”[q。法律环境完善等外因协调固然重要，主动协调更为关键。要从公共利益出发，预测行政改革的方向，明确界定部门间的职责，约束强势部门的扩张性，鼓励行政部门间主动协调，以哪个更专业而非谁级别高评判话语权，满足群众对行政机关协同服务的期待。

(二)优势资源的互补

行政部门在专业领域各有所长，在所司掌的范围内有独特的优势。举例来说，农业部在种植业、渔业等方面的作用不可替代，商务部擅长跨国贸易、产业安全预警等。任何部门都难以独自支撑全局，而要与其他部门合作才能完成任务，例如水环境保护要环保部、水利部、交通部、农业部及地方政府等多方配合。但当前往往是某一行政主管部门独自统筹或牵头负责一摊事务，自身事务很少容许他人插手，也较少援引外部力量执行政策。如中国工商系统拟建国家经济户籍库，《工商行政管理信息化发展“十二五”规划》通篇只见“系统内跨地区、跨部门”合作，与外界的协同和资源整合则不见踪影。实则企业信用建设、食品安全监督、商品流通监管等方面的问题绝非单一部门所能解决，需要商务部、食品药品监督管理总局、交通部等协同合作。要从国家层面建构部门间合作机制，发挥各自优势，促成信息共享，实现机构整合，达到资源优化配置。

(三)系统功能的整合

行政生态系统的优化和公共服务水平的提高，取决于行政部门功能整合的增强。国家资源分散在各部委、各区域中，彼此独立分离的机构垄断和割裂资源，原本利益相关的机构无序竞争。“任何一个组织的绩效不良或任意两个组织之间的关系破裂，都会危害到网络的整体绩效”同。有行政部门囿于部门利益止步不前，原本统一的行政职能分割得七零八碎，各部门内耗严重;强势部门不断争取资源，而对与己无关的公共事务则弃之不顾，产生了1+1<2的后果。要系统整合不同部门的资源，促进系统内部人员良性互动，树立部门间的共同目标，完善各部门的不同参与路径。要建构公务人员退出机制，设定标准加速人员更新，促进行政人员的沟通协调。这就要评判部门服务优劣、优化行政部门结构、提升系统总体功能、实现环境有效循环。

(四)政策网络的建构

孤立封闭的系统难以应对外界变化，开放多元的行政系统才能提供优质的公共服务。政策网络单靠政府一方力量独木难支，要吸纳公私部门、NGO等组织乃至个人的参与。政府体系内部不能依靠行政命令维系，而要尊重彼此利益，发挥专业特色，形成整体合力。从政府系统发展来讲，“重大的行政改革必须认真思考改变部门间的工作关系，同时又不对各自的组织认同产生实质性的影响”。推演至中央行政部门间关系，可互派信息观察人员、持续增 强彼此感知、随时随地资讯互动，实现全方位互信互赖，形成可满足预订服务的公共云服务系统。在水资源管理和水质监测中，环保部、水利部及地方 政府和相关人员应协同配合，可利用现代技术和信息互通促进合作，在关键点布置信息共享的微智能 监测网，联合评估水质变化对生态环境、人体健康等造成的影响，