熊易寒：整体性治理与农民工子女的社会融入

摘要：农民工随迁子女实际上是城市第二代移民，他们能否融入城市社会是公共管理的重大议题，但当前政府应对这一问题的举措过于碎片化。本文系统地分析了农民工子女融入城市社会的主要障碍，并基于整体性治理的思路，提出具有可操作性的政策建议: 首先，必须建立跨部门合作的机制和平台; 其次，帮助农民工子女克服升学和就业瓶颈; 再次，要积极鼓励社会组织参与合作治理，为农民工子女提供教育和社会服务;第四，少先队、共青团组织应当加强对农民工子女的关怀和吸纳; 最后，以社区和学校为主要平台促进农民工子女社会融合。

一、城市第二代移民的社会融入与公共管理

在当今世界，第二代移民的社会融入是一个普遍性的问题。在城市化、现代化和工业化的过程中，大量农村人口( 对于发达国家则是外国移民) 涌入城市，他们往往成为城市经济发展中的廉价劳动力。研究者发现，尽管这些( 第一代) 移民的收入水平、生活质量、经济社会地位与原城市居民有一定差距，但他们通常不会做社会的横向利益比较，而是做自身的纵向利益比较，因此他们通常有比较积极的社会态度，［1］一般并不预期与迁入地的居民有完全相同的权利地位。第二代移民则不然，他们缺乏农村生活的体验，对于生活满意程度的参照主要是城市居民的生活，一方面具有更强剥夺感，另一方面强烈地要求自身权利地位的垂直上升。［2］在这种心理预期下，第二代移民对于不平等缺乏忍耐，在成长过程中往往采取一些比较激烈的对抗性行为，来直接或间接地表达他们的不满或平等诉求。所以，第二代移民的失范行为较多。［3］

在当前，我国同样存在一个庞大的第二代移民群体。据统计， 2010 年全国有超过2000 万农民工随迁子女，其中有1167 万学龄子女在城市接受义务教育。农民工子女和新生代农民工已经是“回不去的一代”，他们大多是“城市化的孩子”，生于城市，长于城市，没有务农经历，与乡土社会缺乏文化纽带和情感联系，他们不可能像父辈那样往返于城乡之间，而倾向于定居城市。中国青少年研究中心一项研究显示， 50 岁以上的农民工只有15%的人想在城市定居， 40 － 50 岁的数据为21%， 30 － 40 岁的为37%，20 － 30岁的为45%， 20 岁以下的高达61%。［4］如果数以千万计的农民工子女无法融入城市社会，那么必然会影响到国家长治久安与可持续发展。从这个意义上讲，农民工子女的社会融入是考验中国政府尤其是城市政府治理能力的一个重大议题。

以往对于农民工子女的研究，以社会学、政治学、教育学为主，主要是从社会互动的角度来研究农民工子女的社会融入，而本文则基于公共管理的视角，更为关注制度设计和公共政策，因为农民工子女能否融入城市社会，不是简单地取决于他们个人的能力和愿望，或者城市主流社会对他们的接纳程度，而是由户籍制度、社会保障制度、流动人口管理制度等一系列制度安排所决定的。虽然各级政府高度重视农民工子女的社会融入问题，但是，当前城市政府还缺乏整体性的解决方案: 农民工子女问题涉及多个职能部门，但各部门之间缺乏协调，其政策和行政行为存在碎片化现象。笔者认为，整体性治理有助于农民工子女更快更好地适应城市、融入城市。

二、农民工子女融入城市社会的现状与障碍

首先，农民工子女难以通过教育途径提升自身的社会经济地位，融入城市主流社会。

近年来，为了更好地保障农民工子女的受教育权利，我国公办学校逐步向农民工子女开放，义务教育阶段农民工子女就读于公办学校的比例逐年递增。例如，截止到2009 年底，在上海接受义务教育的外来流动人口的子女总数达42 万人，其中有66． 5% 的孩子就读于全日制公办中小学和民办学校，比2008 年提高了9． 3%。［5］不过，对农民工子女受教育权利的保障仍存在不少盲点: 首先，开放公办学校仅限于九年义务教育阶段，学前儿童的入托难、入园难，初中毕业生的升学难等问题日益突出，却没有引起教育部门的足够重视; 其次，公办学校对农民工子女的吸纳以“数字”为中心，即片面重视就读比例和人数的增长，忽视农民工子女进入公办学校后的社会融合与学业成就。

笔者的调查发现，初中三年级是农民工子女的重要分水岭。当前的城市公办学校仅在义务教育阶段向农民工子女的开放，而现行的教育制度、高考制度以户籍制度为基础，导致农民工子女在初中毕业时进退失据，处于就学就业的两难境地: 如果选择在上海升学，目前只能进入中专、技校或职高。2008 年上海的中职、中专向农民工子女开放，免学杂费、补助生活费，但农民工家庭反应较为冷淡，近3 年的招生指标均有剩余，其症结在于当前职业教育、技术教育的社会评价较低，不能为农民工子女提供向上流动的就业机会。如果回到家乡念高中，一方面，农民工子女将不得不与父母分离，寄居于亲戚朋友家，不仅需要付出极大的经济成本，而且需要承受因分离而带来情感代价; 另一方面，与上海的教材和教学方式与家乡的学校存在较大差异，这些学生回去之后也存在学业不适应的问题。由于升学困难，大部分农民工子女在初中毕业之后选择直接打工，一部分人甚至成为街头混混。当前农民工子女问题的关键已经不是义务教育阶段的受教育权利问题，而是“初中后”何去何从的问题。

其次，农民工子女在居住、教育、就业等领域均面临社会排斥，与城市居民特别是同龄人缺乏社会交往。

笔者在调查中发现，无论是在学校还是社区，农民工子女都很少有机会与城市同龄人交往。其原因在于，虽然农民工子女就读于公办学校的比例越来越高，但是大部分学校对农民工子女单独编班，甚至作息时间也与本地学生的班级彼此错开，以至于农民工子女与城市同龄人甚少接触; 在社区层面，农民工聚居区与城市社区更是相互隔离，农民工家庭大多集中在城中村或城郊结合部，他们与一部分城市居民是租客与房东的关系，而不是邻里关系，因为房东通常已经搬离社区，农民工聚居区的人口结构高度同质化。进入劳动力市场之后，农民工子女所从事的工作也集中在次级劳动力市场，以低收入的3D ( difficult，dirtyand dangerous) 工作为主，与本地居民缺少职业上的交集。今年的英国移民大骚乱和2005 年法国巴黎骚乱启示我们:移民群体与主流社会相隔离可能会产生极其严重的政治社会后果。［6］

最后，农民工子女的价值观与主流价值观存在一定的偏离，这也在一定程度上妨碍了他们与主流社会的融合。笔者通过问卷调查考察了农民工子女的价值观，内容主要涉及金钱观、平等观、公平观、集体观、知识观、政治观。问卷要求受访者对14 个观点进行判断，选项1 － 5 分别代表“完全赞同”、“赞同”、“部分赞同”、“不赞同”、“完全不赞同”5 个选项供选择。我们将这5 个选项依次赋值为1、2、3、4、5，用平均值来代表受访者对观点的“赞成度”，数值越小表示赞成度越高，数值越大表示赞成度越低。我们还设定了一个参考值，其代表的是主流价值观，也就是我们的主流社会就这些观点所公开表达的立场，“赞成度”越接近参考值，就表示同主流价值观越一致，反之则越偏离。问卷统计结果显示，与城市儿童相比，农民工子女与主流价值观还是表现出一定的疏离。在14 个命题中，城市儿童有11 项同主流价值观最为接近，仅有一项与主流价值观相距最远。公办学校的农民工子女有3 项同主流价值观最为接近，而农民工子弟学校的学生则与主流价值观存在更多的疏离，非但没有一个观点与主流价值观相近，而且有多达9 项与主流价值观差距最远。［7］

三、以整体性治理促进农民工子女的社会融入

整体性治理( holistic governance) 着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。［8］整体性治理主要针对新公共管理在实践操作中的不足而提出，其理论与方法基础是整体主义和新公共服务理论。［9］整体主义理论与整体性公共治理理论，与个体主义和管理主义相对立，后者造成了公共领域的破碎化，表现为公共产品供给的组织属性多样化、决策执行系统的持续分化以及公共行动者动力分散化。［10］

笔者认为，当前城市政府在解决农民工子女的社会排斥问题上，虽然出台了一些政策和举措，但教育、人力资源、社会保障、人口管理、住房建设、团委等相关部门缺乏协作机制，各项政策缺乏整合与配套，有“头痛医头、脚痛医脚”之嫌。而农民工子女的社会融入涉及教育、就业、居住、社保等多个领域，任何单一的部门、单项的政策都难以解决这一问题，必须跨部门合作。

各级政府也意识到了跨部门合作的必要性，从国务院到地方政府都成立了农民工工作联席会议。以上海市为例，农民工工作联席会议的成员单位涵盖发展26 个党政部门和群众团体，几乎是一个“小政府”。但是，联席会议是政府非常设机构，无法定授权，其办公室挂靠在人力资源与社会保障部门之下，不行使具体行政管理的职权，职能和权力有限，其作用发挥往往取决于分管领导的重视程度与协调能力。从目前来看，联席会议在推动农民工子女问题上的跨部门合作方面作用有限。

首先，必须建立跨部门合作的机制和平台，确保农民工子女相关公共政策的有效性与整合性。

当前各个政府部门在制定与农民工子女相关的政策时，很少会事先进行跨部门的沟通、论证，导致相关政策整合度较低，缺乏配套措施，效果不佳。行政学的研究发现，政府管理的“碎片化”会产生诸如推诿责任、目标冲突、重复浪费、缺乏沟通、各自为政等问题。譬如，农民工子女的受教育程度与他们的就业状况是密切相关的，但前者由教育部门负责，后者归人力资源与社会保障部门管理，两个部门之间不存在联动机制。事实上，政府不能简单地把这些孩子推向技校、中专，更应该为他们拓宽向上流动的空间，这不仅需要教育部门的努力，也需要人力资源与社会保障部门提供一些相应的配套措施: 建立更加完善的技工职级制度，保障级别较高的技工有望过上中产阶层水准的生活，让有潜力的年轻人乐意投身技工领域。

跨部门合作是我国行政管理体制的“老大难”问题。在当前的体制下，上下级政府之间的关系主要依靠行政命令进行协调，相对高效; 而平级的部门之间缺乏制度性的协作机制，容易出现相互扯皮、推诿卸责或政出多门的情况。依据整体性治理的理论和实践，可以尝试将“农民工工作联席会议”升格为“农民工工作委员会”之类的综合性决策机构，负责对农民工、农民工子女相关的政策进行目标整合和组织整合，避免政策效果相互抵消，提高政策的整合度。

其次，大力办好职业教育，逐步开放高中教育，解决农民工子女的“初中后”教育和就业问题，为他们提供多元化的上升通道。

只有办好职业、技术教育，农民工子女才会乐于接受中职教育。当前我国的职业教育仍然沿袭了计划经济时代的办学模式，师资、技术和专业设置难以适应市场需求，导致职业教育对企业和学生都缺乏吸引力。技工教育的发展则受到体制和观念的双重束缚，一方面，由于不属于学历教育，缺乏社会认可度，各级政府也不甚重视; 另一方面，技工教育归人力资源和社会保障部门管理，无法进入教育部的招生平台。在这种形势下，鼓励行业龙头企业进军职业教育和技工教育市场，坚持以市场为导向办学的同时，加大公共财政对职业技术教育的扶持在，这样既可以盘活现有的教育资源，又可以提升农民工子女的人力资本存量，增强他们在就业市场的竞争力。

从长远来看，农民工随迁子女就地参加中考、高考是大势所趋。目前农民工子女已经可以进入“三校”( 职校、技校和中专) ，但进一步的上升渠道是淤塞的，应该让“三校生”通过高考进入高职院校或普通高校的高职专业。当前农民工子女无法就地升入高中，一个最主要的障碍就是高考制度，这是一个全国性的制度安排，分省考试、按计划名额录取，这使得异地高考不仅难以操作，而且可能诱发高考移民，来自本地居民的阻力也非常大。2012 年全国“两会”已经为“异地高考”开启了“政策之窗”，各地应该根据自身实际情况制定具体政策; 为了限制高考移民，可以设立一定的准入资格，譬如出生地为上海或在上海接受中小学教育，父母在上海定居时间达到一定年限，等等。

此外，农民工子女的上升通道不应该仅限于教育，还应当包括职业晋升通道。在当前我国，一方面是技工人才短缺，