耿国阶：中国治理转型的模式重构

传统治理是以“官-民”对立为根本特征的两极模式，1978年以来的治理转型和探索大大加强了“官-民两极”的弹性和适应性，但在模式上并未根本走出“官-民”对立的两极模式；30年治理转型所遵循的“技术性渐进变革模式”也无助于根本解决中国所面临的治理困境。本章在以上论述的基础上，试图提出一个更具有内在稳定性的“官（政府治理）-协调仲裁者（政党治理）-民（社会治理）”的三极互动模式来取代现在治理运行遵循的两极治理模式和30年治理转型所遵循的“技术性渐进变革模式”。三极良性互动既是中国治理转型的路径，也是中国治理转型的最终目标。

第1节模式重构的标准与原则

治理转型的过程和目标是存在差异的，对于我们这样一个大国而言，目标的彻底很重要，但是过程的有序也同样重要，尤其过程必定较长的时候。根据以上分析，提出两项衡量治理转型模式重构优劣的规范标准。并进一步提出模式重构需要遵循的基本原则。

1．目标标准：中国国情与现代基本价值的创造性结合

在目标上，最重要的是坚持中国国情与现代治理基本价值的创造性结合。人权、宪政、民主、法治等现代治理的基本价值是普世价值，是人类文明的硕果，而不是西方发达国家的专利，中国的治理转型必须坚持这些普世价值导向，这是本文的出发点。另一方面，坚持现代治理价值的普世导向，并非照搬西方发达国家的具体治理形式，西方发达国家的治理形式也是根据它们自己的国情结合现代治理价值形成的，问题在于它们已经找到适合自己国度的合适形式，而我们还没有循此路径（两结合）找到适合我们的形式。在中国治理转型方面，最大的国情就是中国共产党的存在，虽然从根本上中国共产党的领导和宪政发展是兼容的，但是其现阶段的领导形式已经不适应传统治理向现代治理发展的需要，不能建设性转化为内洽于治理转型的动力，即很容易不利于治理转型的深化，第三条道路很难寻找。

2．过程标准：整合、改革、发展的高层次平衡统一

整合不同于稳定，虽然有的学者提出动态性稳定的说法，试图挽救“稳定”的概念，但稳定很大程度上已经成为一个“加大打击力度，把矛盾消灭在萌芽状态”的代名词，特别是在实际工作者那里又简化为打击“台独”、“藏独”、“东突”、“民运”、“法轮功”、“处理突发性事件”。整合面向未来立足共同愿景的凝聚，着眼于矛盾的制度性转化，但不排斥分歧和矛盾，只是努力使分歧、矛盾的博弈走向制度化轨道。整合为良性的改革、发展提供前提。改革才能除旧布新、建立新的制度框架，为制度性转化社会矛盾，为整合提供制度平台。改革和整合都不能彻底解决问题，只是把问题和矛盾的解决纳入良性循环轨道，而发展是对整合的巩固，对改革的检验，但没有整合和改革，就没有发展。在宪政发展中不断促进制度化的解决矛盾和问题是整合、改革、发展三者有机统一，在互动中走向高层次平衡的内在灵魂。

3．模式重构的基本原则

实践可行性和理论彻底性的统一。治理转型的模式应当体现实践可行性与理论彻底性的原则。有的在理论上有其独特价值，但是在实践上很难行得通，例如治理转型的“宪政民主说”、“儒家王道政治说”；有的在实践上是可行的，但是在理论上依然不够彻底，需要在发展过程中继续完善其理论，例如“国家基本制度建设说”、“增量民主说”、“借鉴东亚模式的渐进变革说”。好的治理转型模式应该是实践可行性和理论彻底性的有机统一。当然，实践可以是分阶段的，但理论上必须力求彻底，不能以实践的阶段性划分来证明理论的阶段性。

过程有序性和结果彻底性的统一。好的治理转型模式应该是过程有序性和结果彻底性的有机统一，对我们这样一个国情复杂的大国尤其如此。治理转型模式的重构不是否定治理转型进程的渐进性，而是为了更好渐进发展；坚持治理转型进程的渐进有序性也不能牺牲结果的彻底性，而是为结果的彻底性服务。

长期合理性与短期合理性的统一。好的治理转型模式应该体现长期合理性与短期合理性的有机统一。没有长期合理性，就没有明确的变革方向以及现代治理基础的积累；没有短期合理性，政治上就很难具体操作，循序渐进的分阶段发展也就难以实现。理论上，“咨询性法治政体说”、“党内民主说”是缺乏长期合理性的典型；实践上，“行政体制改革”集中体现了短期理性的优势和困境。而“宪政民主说”虽具有较强的长期合理性，却极其缺乏短期合理性。

第2节价值和功能的选择与承担

在以中华治理传统重建为基础的公共治理结构中有三个重要的组成部分，分别是“宪统”、“官统”、“议统”。如果中共从全能型政党转型为功能型政党，则须从中选择最有利于中共政治权威转化，也最有利于渐进、有序、彻底的治理转型的价值和功能。邓小平关于党政分开的讲话具有指导意义，党政分开是“政治体制改革的首要关键”，“党政不分、以党代政这个问题不解决，整个政治体制改革都无从展开。”党政分开“可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，从而发挥‘协调各方’的领导作用。”

1．承担“议统”功能

第一种选择，中共的权力中心转向人大，即“议统”，承担意见表达与综合的功能。支持结构内调整的大多数学者明确支持或认可在现行政治结构内中共与人大关系的调整，党的权力逐渐转向人大。张鹏飞认为党与人大关系变革是中国宪政制度建构的核心和重点，认为党的权力应该实现由行政机关到立法机关的转变，该转变有三个优点：符合法理；符合党的政治体制改革的思路；有利于实现社会各种力量的协调。谢岳也持此观点。胡伟认为中国共产党应该实现“整合型政党”向“意见综合型政党”的转变。朱光磊认为应该通过更好的发挥人大的作用来规范党政关系，也可以认为支持该观点。实践上，自中国共产党的第十五次代表大会以后，省级行政区中，实行党委书记兼任人大主任已占多数，且还有上升趋势。但是王贵秀却认为这个思路是一个误区，他认为这种做法是以往党委书记兼政府首长的变相：目的在于加强对人大民主选举的控制以实现组织意图；比党委书记兼任政府首长还要倒退，没有跳出党政不分、以党代政的老路；仍是典型的人治做法。

这种选择存在如下问题。第一，意见表达与综合仅仅是政府过程的一个环节，不是政府过程全部，如果仅仅承担这一个环节的功能，不利于政党处于一个超脱的、协调各方的位置。第二，现代社会的分化为不同的阶级、阶层、利益群体的，每个群体都有自己的独特意见，按照功能型政党建设的思路，承担这些不同的阶级、阶层、利益群体意见表达和综合功能将会给政党转型和政党建设带来两难：代表所有阶级、阶层、利益群体的利益不仅不可能也很容易将社会分化“党内化”，给政党建设带来特殊的困难；选择性的代表某些阶级、阶层、利益群体的利益，忽略其余的阶级、阶层、利益群体不符合现代治理的基本价值，将其余阶级、阶层、利益群体的利益交由其他政治性组织代表则必然面临政治竞争。第三，此种选择将使中共在治理转型中处于更为尴尬的地位，不真实的代表民意自身将丧失合法性基础，真实的代表民意则极容易被民意左右，再加上民意本身的复杂性、竞争性、高度分歧性，无论中共表现好坏都将面临指责。回避困难，过滤和扼杀民意，则完全失去政党转型的意义。第四，在现代治理运行中，民众意见表达和综合这个环节，本身是一个高度竞争性的环节，使中共转型垄断这个环节的权力，则必然意味着排除其他政治性组织在此领域的努力，这是很困难的。

2．承担“官统”功能

第二种选择，中共将权力重心转向政府，承担“官统”，成为“执政党”，掌握行政大权。这种选择存在如下问题。

第一，不利于渐进、有序、彻底的治理转型。治理转型的目的之一就是实现政府和平有序的轮换，而不危及基本政体。政府的产生源于民主选举，政府为其所提出和实施的公共政策负责，公共政策的实施招致民怨则需承担责任，辞职或在竞选中下台。按照功能型政党建设的思路，中共对执政权在较长时期的垄断，不仅排除了民主竞选，也排除了对公共政策应付的责任，也很难实现政府和平有序的轮换；这显然不符合现代治理的本义。

第二，使中共“成为矛盾的一个方面”“使党委变成了当事人的一方，毫无回旋余地，实际上使自己丧失了本来应该具有的协调矛盾的资格。”按照邓小平对党政分开的设想，中共应该处于一个比较超脱的位置来协调各方利益和矛盾，这种选择必然使中共与公共政策的成败捆绑在一起，公共政策有效则相安无事，公共政策失败则成为批评和攻击的靶子。

第三，不利于现阶段“官-民”两极紧张关系的缓和和协调。中共掌握执政权，成为“官-民”两极的一极，在现阶段的官民冲突中，选择加强控制则不利于矛盾的缓和和治理转型，只能在稳定的表面下制造更多的紧张；选择扩大民主、自由来根本缓和矛盾，则很容易导致混乱并使政府处于被动位置。

3．承担“宪统”功能

第三种选择，中共将权力重心从目前的政府转到新设的“宪政委员会”，承担“宪统”功能，以宪法及其所体现的价值为准则，在一个较为超脱的位置协调各方。

第一，“宪统”定位。在公共治理结构中，“宪统”是宪法性整合秩序的核心。“宪统”价值定位是维护体现现代治理道统精神的宪法价值、宪法和法律；职能上主要是教化、监督、审查、裁决；组织上以“宪政委员会”为法理依托；资源上以遍布全国各行各业各个层次的“宪政委员会”为依托；公共治理结构中定位是权利-权力的监管者，是宪法价值和宪法规则的坚定守护者。

第二，这种选择有利于渐进、有序、彻底的治理转型。中国的治理转型将是一个较为漫长、曲折和充满矛盾、冲突的进程，中共将权力重心转向“宪政委员会”有利于在政府-议会之外形成新的政治-社会稳定和整合的中心，依托其强大的组织资源，维护治理转型的渐进性、有序性；这种选择平衡和转化治理转型过程中中的民意爆炸，由于中国现阶段积累了很多历史和现实矛盾，一旦治理转型开始，自由化、民主化很容易导致民意爆炸，进而冲击脆弱的现代治理基础，而“宪政委员会”的设置则有利于控制治理转型的节奏，平衡、引导和转化这种民意爆炸，也有利于在最终公共治理结构中平衡“民意合法性”，维护宪政结构的健康运行；中共的价值和职能定位是在治理转型过程中和未来公共治理结构中维护宪政稳定有序的运行，这种职能定位内恰于宪政治理的要求，与宪政治理根本相容，这有利于治理转型的最终彻底性。

第三，这种选择有利于中共政治权威的建设性转化。中共价值和职能定位的合法性基础是“道统合法性”，中共政党转型的目标是以此为基础的功能型政党，这不仅为政党建设性转化为治理转型的积极因素提供了可能，也为政党政治权威的转化提供了“西方式政党”之外的新出路；在较长时期中共对“宪政委员会”权力的垄断，不仅为治理转型提供了一个稳定的基础，也为中共本身的彻底转型提供了有利条件，使中共有充裕的时间和空间实现自身价值、组织、功能、作风的彻底转变，从一个全能型政党彻底转型为内恰于现代治理的功能型政党。

第四，这种选择更符合政党的本义。政党作为一个政治组织，本应是政府与社会的中介和桥梁，既不应“以党代政”，包揽政府事务，也不应“代民议政”，变相代替议会的功能。在西方政治中，政党是通过选举的方式沟通政府与社会，在中国治理转型过程及治理结构中，中共作为一个政党则是以特殊的方式介于国家与社会之间、政府与议会之间，居中协调、平衡，维护两者的良性运转。

第3节三极互动模式与中共的创造性转化：一个构想

本小节具体阐述一个治理转型与中共政党转型兼顾，实现中共创造性转化为治理转型的积极因素的模式构想，即宪统-官统-议统三极良性互动的新政统。

1．“宪统”：中共转型为宪法性整合秩序的核心主体

中国治理转型的主要内容是促进宪政发展、维护宪政健康运行，但迄今为止不具备自主自立自足的宪政发展的条件；对于中国共产党而言，在新的形势下也面临长远的合法性困境。解决这一双边困境，重新达到新的均衡需要中国共产党在治理变革过程中重构自己的政治权威，即：通过自身价值、职能、组织的转型使自身适应宪政发展的内在需要，把促进宪政发展、维护宪政运行作为自身未来的权威增长点和权威立足点，在此过程中实现自身权威最大化和社会产出最大化的新均衡。唯此，方能在一个异质性、多元性、开放性不断增长的社会体系中维护和加强自身权威，同时为维护和促进社会整合做出建设性贡献，成为治理变革进程中的进步力量、现代治理运行中的健康力量。