李慧凤 郁建兴：基层政府治理改革与发展逻辑

［摘要］我国基层治理的构思已日渐明朗，一方面，由于历史的沿承性，政府主导依然存在；另一方面，全球化的不断推进使基层治理愈发注重公民参与、民主法治、公平公正、效能责任等治理理念。由于大量公共事务下沉而公共财政不足，在面对基层群众和上级政府的双重考核下，基层政府基于合法性和有效性的权衡会选择避重就轻的行为策略。鉴于此，本文将重点聚焦政府工具选择、基层公共事务及政府与市场企业、社会组织间关系等三个层面来探讨基层政府的策略选择及其制度逻辑。基层政府通过修正先前策略偏好、优化策略方案促使治理规则和程序发生改变，改善基层治理的结构和制度环境。从这个意义上说，基层政府的策略优化有助于推进基层社会管理体制创新。

［关键词］基层治理 基层政府策略优化 基层社会管理体制

近年来，随着市场化和城镇化的加速推进，我国已进入一个多元利益碰撞的转型时期，作为利益博弈的焦点，我国基层社会管理已经处于“风口浪尖”，如何形成具有中国特色的基层社会管理模式，创新基层社会管理体制机制，构建基层社会管理新格局，实现社会和谐稳定，已经成为当前理论界关注的热点问题。十八大报告指出，在加强和创新社会管理中，要“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，要“提高社会管理科学化水平”，“创新行政管理方式”。这向我们提出了新时期加强基层治理和政府创新的必要性。

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基础。广义的基层包括城市社区居委会、农村社区村委会、企业事业单位、城乡基层政权机关以及社会组织。本文所指的基层特指狭义上的社区。经过30余年的发展，我国城市基层社会管理模式发生了巨大的变化，从适合计划经济体制的“单位制”为主、“街居制”为辅转变为适合市场经济体制的社区制模式。由于特定的国情和制度背景，我国的城市社区建设是一种“规划性变迁”，居民自治属于政府主导型自治。也正是因为社区建设由政府推动，而大部分社会资源也是由上而下分配，所以，社区制既承担着政府的管理任务，也承担着居民和社会的自治诉求。在这一背景下，我国社区居(村)委会具有双重属性，它既是城乡基层群众自治组织，具有自治属性，又被定位在基层政权范畴内，表现出具有国家行政机关运作程式的浓厚色彩的基层类“行政组织”，具有行政属性。

双重属性使得居(村)委会在社区管理中常常陷入困境，一方面要完成上级的行政事务，一方面要回应居民的自治需求，而现实情况更多是“行政事务域”挤压了“自主域”。而且，当前基层治理仍然是以街道办(乡镇)和居委会为主要决策主体，社区居民、社会组织基本没有参与到社区决策过程中，也很难对基层政府的社会管理和公共服务职能进行有效监督。社区社会组织发育良莠不齐、参与渠道不畅，社区资源整合程度也不高，社区企事业单位掌握着丰富的资源，却并不与社区共享，农村社区中，资源供给主要取决于村庄的经济实力以及领导干部的威信，城乡居民和社会组织大都游离在基层社会管理和公共服务之外。此外，城市过渡型社区中，农民、农民工的“半融入”与“不融入”问题已经成为城镇化能否顺利发展的核心问题。

随着现代化建设、尤其是城乡统筹发展的新型城市化的推进，社区作为与人们日常生活息息相关的领域，其地位、功能和作用日益凸显，在提供公共服务、反映公众诉求、激发社会活力、化解社会矛盾、协调社会关系、规范社会行为、应对社会风险、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。基层政府作为社区发展的主导者，一方面要面对群众日益多元化的需求压力，一方面要落实中央和地方政府的方针政策并受到严格的考核压力，因此，客观上更需要具备有效的治理能力。鉴于此，本文的核心问题是基层政府治理的改革和创新。综观已有文献，可以看出，学术界主要聚焦于三个问题，第一，结构问题，包括基层组织结构和基层政府的正式或非正式制度，如在街居结构及居委会组织结构中，学者们普遍认为居委会应回归自治组织，而在社区自治和行政化问题上，学者们对政府主导或政府推动给予了肯定，认为政府在社区建设中发挥了不可或缺的重要作用，但政府角色和职能需要转变。第二，过程问题，包括基层治理过程中各主体行为关系，如党组织、社区工作者和社区居民的关系和行为以及社区社会组织、辖区企事业单位与社区居委会间的行为和关系，无论是从国家与社会关系亦或是社会资本视角，学者们都倾向于建立一种多元共治的管理模式。第三，机制问题，机制创新一直以来都是学者们讨论的热点话题，包括政府社会互动机制、参与激励机制、多元利益协调机制、治理运行机制、服务供给机制、社会保障机制等一系列机制问题。

然而，学者们却鲜有对策略问题进行研究。本文将策略定义为实现目标的一系列方案集合，由于基层治理不可能自发产生且有可能会面临失败，这时就需要基层政府通过巧妙的策略来应对。虽然对策略的研究明显滞后于对结构、过程和机制的研究，但也引起了一些学者的关注，如政府在网络治理中的策略问题，邻里参与新模式、地方授权使居民加入到与自身生活相关的决策中，这些策略能够激发居民的自我动机、自我责任和自我依赖。夏学銮讨论了社区发展一系列的战略和策略问题，陈振明提出了基层社会管理体制机制优化的五个策略等，这对我们理解政府策略是重要启示。本文基于策略优化的视角，探讨基层政府的策略选择将如何影响“集体目标的形成和实现”，具体而言，即如何调动居民参与的积极性和主观能动性，推进基层治理的自我组织、自我管理和自我服务等。

二、基层治理的构思与测量

作为发展中国家，尽管政府在统治的许多方面仍占有非常重要的地位，但政府与市场、社会互动的重要性也开始逐渐凸显。在社会管理新时代来临之时，我国场景下的基层治理将如何实现？这是开展本土化研究应探讨的问题。与此相关的研究已引起了学者们的关注，研究的焦点主要聚焦两个方面。

一是基层治理的行政化与自治化问题。在基层治理上一直存在着“行政化”和“自治化”两种理论取向。“行政化”导向主张形成“新政府社会”，政府由外向内、由上而下，构建“纵向到底，横向到边”的基层社会管理体制，社区成为政府的活动空间。20世纪90年代上海提出的“两级政府、三级管理、四级落实”模式就是典型的“行政覆盖模式”，即“政府通过街道行政权力渗透和行政功能扩展，吸纳所有社会组织”，行政权力在政府内部分配，通过扩展街道办事处权力和功能，以行政拉动为动力，吸纳其他社会组织于行政网络之中，街道办事处直接处于基层社会再组织第一线，这种所谓的行政惯性，即可以利用国家既有的强大行政组织资源迅速构造一个新型的社会，然而，由于政府包揽了全部社区事务，因此也背负了过重的财政负担。批评者指出，行政化导向所构造的社会与传统体制具有同构性，即社会仍然为政府所吸纳，这也使行政化成为“政府被迫退出社会领域的源头”。与“行政化”主张相反，“自治化”强调社区自治是政府管理之外的社会自治，即政府管理行政事务，而社区居民通过自己选举产生的自治组织来管理社区事务。自治导向有利于扩大公民政治参与和加强基层民主，“从普遍价值和长远目标来看，在社区建设中应该强化社区居民自治的导向”。虽然早在1954年通过的《城市居民委员会组织条例》就规定“城市居民委员会”的性质是“群众自治性的居民组织”。1989年通过的《城市居民委员会组织法》也再次明确规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，然而从实际情况看，居委会离真正的居民自治组织还有较大距离。有学者分析指出，中国的社区建设从一开始就是由政府推动的，所有的政策、措施源于政府、始于政府，这种政府推动型的社区建设，其基本特征就是中国社区的自然边界与行政边界往往是交叉的。可见，“行政化”与“自治化”的关键分歧在于基层政府组织的机构设置和权责功能上。

二是基层服务供给主体间关系问题。关于基层(社区)

服务的界定，李迎生指出，广义的社区服务涵盖一切社区服务，中观层次的社区服务是除商业服务之外的各种社区服务，狭义的社区服务仅指面向弱势群体的无偿或低偿福利服务。好的基层服务会降低社会管理的成本。随着大量公共服务下沉到基层，问题也随之产生，不同于公共服务供给的规模化、制度化和整合化特征，基层民众的需求具有多样化、个性化和分散化的特点，以政府一己之力已无法满足所有的需求，因此，基层服务应由谁提供并如何进行分工协作成为关注的焦点。有学者提出了服务供给的复合模型，即将公共服务的供给参与方之间进行两次分工，通过分工整合社会资源来满足异质性的公共服务需求。也有学者提出了政府主导、社区兴办、市场运作、企业投资的社区公共服务发展思路。社会资本、交易费用和委托代理模型等都成为分析的视角，相应的，政府与其他供给主体间的关系问题也逐渐凸显，政府应有所为和有所不为。此外，很多地方性实践也尝试了新服务供给方式，如政府向社会组织购买服务，将社会组织纳入服务供给体系，寻找“非政府”、“非市场”的社会化供给方式；政府依托网络平台和联动机制提供便民服务，提高多元个性化服务供给的质量和效率；构建以需求为导向，以项目为载体的服务供给模式等，这些创新实践的共同点在于都强调了多元主体参与和合作的重要性，体现出治理的新理念和新视角，即从科层制的垂直控制转向多个利益主体间的讨价还价，但这并不意味着对科层制的替代，与其说是一种范式转换，不如说是对制度同一和制度平衡的一种开放性结果的重新检验和讨论。

总的来看，我国基层治理的构思已日渐明朗，一方面，由于历史发展的沿承性，政府主导依然存在，不承认这一点，就很难理解我国基层社会治理的发展逻辑；另一方面，由于全球化、市场化的不断推进，政府与市场、社会的关系也发生了一系列变化，治理理念使政府逐渐认识到市场和社会的重要作用，治理预示着政府的目标、方法、政策、工具及伙伴关系即将发生的一系列改变，政府在治理中的角色及行为、功能也将发生转变，转变为更加开放的、共和的、分权的、多元的和分散的治理形式，以对话、协商和联合为特点。治理评估框架和公共治理评价标准的构建，在某种层面上也给基层治理提供了一些测量标准，如公民参与、民主法治、公平公正、效能责任、公开透明等。在这一背景下，政府如何界定自身的角色和职能，如何协调与市场和社会的关系，如何解决大量事务服务下沉与公共财政不足的矛盾，如何把握放权分权(鼓励公民社会成长)与集权威权(政府权威)之间的度量，以及如何权衡来自居民满意度的考核压力与来自上级政府绩效考核的压力，都成为当前基层政府亟需解决的问题。

三、基层政府的策略选择与制度逻辑

策略是实现目标的一系列方案集合，这一集合包含了众多要素，它连结了基层治理的背景、目标和结果，关涉了基层治理的路径问题，即如何以有效的治理方案来实现治理的目标，推进社会发展。孙立平指出，对技术和策略的强调，主要是为了凸显实践活动中的主体性因素。实践是实践的参与者能动地发挥作用的过程，这种能动的作用是塑造实践逻辑的一个重要因素。鉴于此，本文将结合基层治理的构思与测量，重点聚焦政府工具选择、基层公共事务及政府与市场企业、社会组织间关系等三个层面来探讨基层政府的策略选择及其选择背后的制度逻辑。

政府工具种类繁多，效果各异，包括授权、合同、管制、公共产品和服务的采购标准、服务伙伴、合资企业、贷款、贷款保障、保险、税收分享与支出、成本补偿等。库伊曼指出，工具是治理的中介元素，它连结着意向与行动，