政府职能现代化视角下当前政策创新的重点及建议

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。国家治理体系和治理能力现代化的核心是政府治理体系和治理能力现代化，而要实现政府治理体系和治理能力现代化又必须有政府职能的现代化。因此，转变政府职能是全面深化改革的一项重要任务，政府职能就是制定政策和执行政策，只有深入进行政策创新，才能推进政府职能有效转变，才能有效地实现建设法治政府和服务型政府的目标。本文试图结合党的十八大和十八届三中全会的精神，从国家治理体系和治理能力现代化的视角，就如何通过政策创新来推进政府职能转变并进而实现政府职能的现代化进行初步研究，进而提出相关建议，以期对我国政府职能转变和创新工作有所参考。

一、政府职能转变是实现政府治理体系和治理能力现代化的重要内容

政府治理是国家治理的重要组成部分，国家治理体系和治理能力的现代化首先要求政府治理体系和治理能力的现代化，而要实现政府治理体系和治理能力的现代化，则必须实现政府职能的现代化。因此，加快转变政府职能，实现政府职能的现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是全面深化改革的总目标的重要组成部分。

（一）政府治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容

俞可平在《衡量国家治理体系现代化的基本标准―――关于推进“国家治理体系和治理能力的现代化”的思考》中指出：“国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系”。

这里只是从狭义的治理意义上说的，从广义的治理而言，政治行为的一系列制度和程序也应该包括在国家治理体系之中，在当代中国，无论是中国共产党的领导行为和民主党派的参政行为及其制度和程序，还是国家的立法和司法行为及其制度和程序，都是国家治理体系不可缺少的组成部分。由此看来，不管是狭义上而言，还是从广义上而言，政府行为及其制度和程序是国家治理体系中的重要组成部分。特别是从狭义上而言，在政府行为、市场行为和社会行为三者中，政府行为发挥着主导作用。由此推之，在国家治理体系中，政府行为及其制度和程序是其中最重要的内容。因此，可以进一步推之，政府治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。

（二）政府职能现代化是政府治理体系和治理能力现代化的关键

政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，它是政府治理体系中最本质的东西。在政府治理体系的制度框架中，首先要解决的问题是，政府是做什么的？政府的职责是什么？它有哪些基本功能？如果不解决这些问题，政府就无法行动，何谈政府行为？何谈依法行政？不同时代和不同性质的政府职能是不一样的。每一个时代的政府有其特定时代的职能，每一种不同性质的政府也有与其特定性质相关的职能。相对现代而言则有古代、近代，我们在此统称传统时代，现代则是一个过程，漫长的过程，现代化则是表征这个过程的延续。当今中国的政府正在从传统时代走向现代，处于现代化的过程之中，一方面带有传统的特征，另一方面也正在向着现代化发展，政府的职能也是如此。政府职能规定着政府做什么，怎么做，以及包括它与市场的关系、与社会的关系。如果一个政府在这些最本质、最基本的内容上还是传统的，或是半传统的，尚未能实现现代化，那么，这个政府的治理体系和治理能力根本不可能现代化。所以，我们今天要实现政府治理体系和治理能力的现代化，关键是要实现政府职能体系的现代化，首先解决好现代政府自身的定位问题，以及政府与市场、政府与社会的边界问题。合理确定政府自身的定位，合理界定政府与市场、政府与社会的边界，这是现代政府与传统政府的主要区别，也是政府治理体系和治理能力现代化的重要标志。同时，在现代市场经济条件下，政府只有对自身有一个合理定位，并在合理定位的范围内处理好政府与市场、政府与社会的关系，才能发挥更好的作用，才能实现政府治理体系和治理能力的现代化。

（三）加快转变政府职能的根本目的是加快实现政府职能的现代化

若要理解政府职能转变与政府职能现代化的关系，就需要正确理解政府职能现代化的含义，而这又只有在正确理解国家治理体系和治理能力现代化的前提下才有可能。我们知道，现代化的国家治理体系是一个由政府、市场与社会合作共治的治理体系，在这个治理体系中，政府、市场和社会均有其特定的角色，行使特定的职能。现代化的政府职能只有从这种合作共治的体系中得到体现。我国当前的政府职能体系是从计划经济发展而来的，尽管经过３０多年的改革和调整，计划经济时代政府职能的特征已大大削弱，但离真正市场经济时代的现代政府职能还存在着很大的差距，政府职能的现代化是一个过程，就是一个缩小这种差距的过程，而政府职能转变则是缩小这种差距的实现方式。回顾改革开放以来我国政府职能转变的过程，从全能政府为特征的政府职能一步一步地走到今天以有限政府为特征的政府职能，已经取得了突破性进展。但是，与以让市场在资源配置中发挥决定性作用的现代政府职能定位相比，我国现代的政府职能体系的转变远远没有到位。政府不正确地干预市场和包办社会事务的职能还大量存在，而政府对市场监管和公共服务的职能则远远不足。在当前我国政府职能转变已经取得巨大成就但距政府职能现代化要求还依然存在差距的情况下，进一步转变政府职能的根本目的就是要通过削减政府对市场的不当干预职能，调整政府对社会的管理职能，增强政府对市场的监管和公共服务的职能，使政府职能与政府在现代化国家治理体系的角色定位相一致，以实现政府职能的现代化。

二、当前我国加快转变政府职能需要重点创新的主要政策问题

从政策科学的视角看，政府职能就是制定政策和执行政策，尤其是执行政策。政府职能与公共政策密切相关，有怎样的政府职能就有怎样的公共政策。反过来说，怎样的公共政策也规定着怎样的政府职能。转变政府职能，需要创新与政府职能密切相关的公共政策。为推进政府职能转变进行政策创新，就需要明确与促进政府职能转变的相关政策问题，知道需要在哪些政策领域进行创新。在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，专章论述了“加快转变政府职能”的问题，共分为三条，即“（１４）健全宏观调控体系”、“（１５）全面正确履行政府职能”和“（１６）优化政府组织结构”。在这三条中，全面地、系统地阐述了政府职能转变所涉及的一系列政策问题，具体说来，主要包括以下几个方面的政策问题：

一是与宏观调控相关的政策问题。具体包括以下几个方面：

财政政策和货币政策。《决定》指出“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”要实现这些任务，首先需要财政政策、货币政策、产业政策和价格政策等政策工具。从上世纪９０年代以来，我国在建设社会主义市场经济体制的实践和运用这些政策工具方面取得了很多经验，但毋庸讳言，也存在不少问题。如在２００８年中央政府运用积极的财政政策，投入４万亿应对金融危机，以及频繁运用金融政策工具，通过超发货币造成物价上涨，至今还饱受争议；在近年的房地产调控过程中，甚至过多地运用限购、限货和政府干预价格等行政手段，更是打着宏观调控的旗号但远远超出了宏观调控的职能范围，使人们感到政府这只看得见的手伸得过长，严重地制约了市场这只看不见的手应该发挥的作用。

国际宏观经济政策问题。在经济全球化时代，一国的国际宏观经济政策也与该国政府对经济的宏观调控密切相关。例如，外贸政策或商品进出口政策、国际收入平衡政策、外汇管制和汇率政策，在我国都是重要的宏观调控政策。对于当前的中国经济发展而言，外贸进出口、人民币汇率等因素严重地影响着我国的宏观经济，因而有必要在这些政策领域进行大胆创新，以发挥这些政策工具在宏观调控中的良性作用。

与投资体制相关的政策问题。经过多年的改革，总体上说，我国的投资管理体制正在逐渐与社会主义市场经济体制接轨，但是与社会主义市场经济体制的要求还相差较远，尤其是与十八届三中全会的《决定》中的“市场对资源配置起决定性作用”的要求甚远。比如目前政府不但管投资总量和结构的平衡，还管投资项目的审批，这不但容易造成腐败，而且严重制约了市场在配置资源中的作用，影响了资源配置效率。同时，在投资管理体制中，中央政府权力过大，造成“跑部前进”现象，也不利于发挥地方的积极性。因此，要加快转变政府职能，必须加快投资体制改革政策的创新。

与发展成果考核评价相关的政策问题。发展成果考核评价体系与政府职能存在着密切关系。所谓政府职能，不仅是指政府应该干什么，更是指政府实际上干了什么。对于政府部门或地方政府而言，发展成果考核评价体系是个指挥棒，这个指挥棒指什么，政府部门或地方政府就干什么。前些年，这个体系的核心内容是ＧＤＰ，所以大家主要是干ＧＤＰ，不仅仅导致经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”，而且导致环境大污染。所以，要转变政府职能，必须改变政府的指挥棒，创新发展成果考核评价政策，改革发展成果考核评价体系。

二是与全面正确履行政府职能相关的政策问题。具体包括以下几个方面：

政府加强市场监管的政策问题。由于我国社会主义市场经济还处在初级阶段，市场发育还不太充分，市场体制还不太健全，市场制度尚不太规范，因此政府对市场的监管责任还非常重大。市场发达国家的经验告诉我们，即使将来市场发育比较充分，市场体制比较健全，市场制度比较规范，政府对市场的监管仍然是非常必须的。目前我国市场监管体制还存在着诸多问题，如政府发行市场监管的职能不到位，监管力量分散，各自为政，互踢皮球，这些现象还经常会发生，严重影响了我国社会主义市场经济的运行，要解决问题，必须对市场监管的政策进行创新，以完善目前的市场监管体制和机制。

政府加强公共服务的政策问题。政府职能转变并不是意味着仅仅削减或弱化政府职能，而是既有削减，又有增加；既有弱化，又有强化。需要削减和弱化的是政府的市场干预职能，需要增加或强化的是政府的公共服务和社会管理职能，尤其是公共服务职能。从目前的实际状况看，我国政府在义务教育、医疗保障、住房保障、社会保障等公共服务方面的职能还比较弱小，人民所能享受到的政府提供的公共服务与我国经济发展水平还非常不相配匹。就现有的公共服务水平而言，不同地区之间、不同阶层之间、城乡之间还存在着非常不均等的现象。这些现象的存在表明政府在向公民提供公共服务方面还存在着缺位和错位的问题，只有通过公共服务的政策创新才可能解决这些问题。

事业单位分类改革的政策问题。当前我国存在着的事业单位体制仍然带有计划经济的特点。一方面，很多事业单位依然是政府的附属物，主要依靠政府生存，被政府当作下属单位管理，没有活力；另一方面，有一部分事业单位依然有一定的行政权力，行使着一定的行政职能。这就在很大程度上造成政事不分，容易出现政府和事业单位职能错位的现象。还有一些事业单位一方面享受政府的财政拨款，