城乡一体化进程中的社会管理创新研究

【内容提要】当前我国社会进入城乡一体化的关键期，全国不少地方将城乡一体化发展与社会管理创新有机结合整体推进，探索城乡一体化社会管理创新的有效途径：以党组织为核心的城乡社会管理组织体系创新，以社区为依托的城乡社会管理服务体系创新，以和谐为目标的城乡社会稳定治理体系创新，以电子信息为平台的城乡政务网络体系创新，以改善民生为方向的城乡社会保障与公共服务体系创新，以经济发展为支撑的城乡产业融合对接体系创新。全国各地实践探索所积累的经验有着深刻的启示：形成城乡一体的利益协调机制是前提，科学定位城乡一体的政府职能是基础，完善民意表达的公共决策机制是根本，构建民生本位的阳光财政政策体系是保障，培育城乡一体的多样化社会组织是重点，建立多元开放的公民社会流动机制是关键。因此，社会管理创新是加快城乡一体化的切入点和突破口；城乡社会融合是加快社会管理创新的核心；加快城乡资源要素优化配置是社会管理创新的根本目标。

【关 键 词】城乡一体化/社会管理创新/城乡融合

一、引言

城乡一体化是指在工业化、城市化发展到一定阶段，城市与乡村逐步融为一体，最终实现城乡经济、社会、文化、生态协调发展的一种状态，实质是消除城乡二元结构，使城市、农村共享现代物质文明与精神文明。随着城乡一体化的不断推进和社会经济发展的快速转型，中国进入社会矛盾易发期、多发期，阶层分化与流动加速，利益多元分化迅速发展，社会主体诉求复杂，新老矛盾叠加交织导致社会问题不断出现，社会管理面临沉重任务和严峻挑战，推进社会管理创新在新的形势下显得尤为重要和紧迫。这一新的形势包括：一是世界经济全球化一体化挑战城乡分割的社会管理体制。世界经济全球化一体化迅速发展，导致公民就业国界淡化和居民消费国别淡化，增强各国文化的传播与渗透，各国文化交叉和文化冲突加深，各种社会思潮相互影响，需要国际融合的大社会管理变革和文化变革与之相适应，因而迫切需要强化中国社会管理的包容性和开放性，有效破除城乡二元分割的社会管理体制。二是信息化、虚拟化的社会发展趋势挑战传统社会管理模式。随着信息化的普及，人与人之间的关系日益抽象化、虚拟化，在虚拟社会中，城乡的地理界别消失，人的行为表情隐化，真实的语义难以分辨，并由此带来了城乡共存的各种社会问题，特别是网络空间的过度自由化与隐蔽性，导致了诸多的网络犯罪和灰色地带，社会管理难以在传统的管理模式下达到最优，需要加速创新以适应未来的发展。三是中国传统单位制度解体与农村劳动力流动加速加大了对社会管理创新的需求。中国传统的单位制度曾有效地管理了本单位的职工，为单位职工提供了社会保障、社会福利及其他公共服务，传统单位制度解体后由单位提供的公共服务推向了社会，导致社会管理的间接性增强和社会矛盾的复杂性加剧；与此同时，数以亿计的农村劳动力进入非熟人社会的城市生存，给城市社会管理带来了巨大的压力，造成了农村社会空心化与城市社会高密度现象，许多因之而产生的社会安全和社会稳定问题日渐严重。因此，“社会管理创新是当前中国核心关注的主题，直接关系到中国的政治稳定与社会和谐。”①种种迹象表明，中国社会问题的增多，主要源于市场经济条件下城乡二元结构的存在，中国社会管理的不适应性，突出表现在城乡社会管理分割与不平衡。为此，缓解城乡矛盾冲突、加快城乡一体化进程的重要途径在于推进与新形势相适应的城乡一体化的社会管理创新。

二、城乡一体化社会管理创新的社会基础与现实诉求

城乡一体化的社会管理创新是指对城乡二元管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的城乡一体的社会管理理念、方法、机制、体制，以实现城乡一体化社会管理新目标的活动，简言之，就是以城乡一体化为背景和目标的社会管理创新。

导致中国当前城乡社会管理问题的因素可以归为三个方面：一是经济管理上从计划经济的政府微观管理向市场经济的宏观调控转变过程中，经济管理体制重构中的利益冲突引发了社会管理矛盾；二是由于城乡二元分割的社会管理体制向城乡一体化管理体制转型过程中，既得利益格局和构建新的利益格局之间的冲突产生了社会管理矛盾；三是由于经济优先发展而社会发展滞后引发的经济与社会发展之间的不平衡，导致社会管理难以适应经济发展和社会转型之间的矛盾。正是这多重因素的交织与变迁，影响了和谐社会构建中的利益冲突和矛盾纠纷的有效化解，而城乡社会二元分割激发的社会矛盾成为首要的根源。缪尔达尔(1957)指出，城乡的诸多差异会产生进而引起“累积性因果循环”，导致城市区域发展更快，乡村区域发展更慢，乡村发展将陷入“贫困的恶性循环”，使城乡差异在逐步增大中出现“马太效应”。②中国计划经济与市场经济的矛盾、经济发展与社会发展之间的矛盾最终由于城乡二元分割的社会结构传导而激发与扩大，城乡二元社会结构和二元管理体制成为整个社会矛盾对立与对抗的集散地。因此，城乡二元利益分化带来的不公平成为当前社会管理变革的基本动因，利益分化和利益关系的不断调整也唤醒了人们对利益的追求，提高了人们对社会公平的期望度，因而，城乡一体化社会管理创新成为整个社会的期盼和要求。

在中国社会转型大背景下，改革打破了原有的政治、经济和社会格局，在各种利益冲突与重新组合过程中，由于城乡二元体制的阻碍造成了资源与利益配置的诸多矛盾，表现在城乡社会管理上形成了如下的问题：

(一)城乡二元体制造成城乡社会利益失衡进而引致城乡资源配置不平等

在工业化和城镇化发展的很长一段时间里，中国实行的是城乡二元的公共产品供给和公共服务制度，这种制度以城乡二元的户籍制度为核心，形成了城乡不平等的就业制度和社会保障制度，其理念是农业支持工业、农村支持城市，保证工业和城市优先发展。虽然这一时期中国的经济实现了快速发展，但随着市场经济发展的深入，工业化、城镇化、国际化与资源配置的城乡二元格局之间的矛盾日益突出，引发相关社会问题集聚发生、社会矛盾呈现越来越尖锐化的趋势。而随着城乡经济一体化的加速推进，市场主导型经济与城乡二元社会结构叠加，又造成了新的城乡发展不平衡和新的城乡差距，不仅对扩大内需、调整结构、推进城镇化形成制约，还成为收入分配格局不合理的主要原因，成为当前社会管理创新的阻力。经济发展与社会发展互为影响，中国经济结构滞后、资源环境约束增强、城乡收入差距扩大等，无一不与城乡二元分割的社会管理体制有着紧密的联系。因此，以打破城乡二元制度结构为重点，形成城乡经济社会协调发展的一体化发展新格局，成为实现中国发展方式转型的战略需要。

(二)城乡二元体制形成的城乡身份歧视造成了城乡一体化社会融合难题

城乡一体化与农村现代化是城镇化的高级阶段，也是社会形态现代化的重要特征，当城镇化与农村现代化达到一定水平时，城市与农村必须逐步融为一体，最终实现城乡社会有机融合。③发达国家的发展历程表明，城乡一体化时期，往往也是社会分化和矛盾加剧时期。不同国家和地区在实现经济社会多元复合转型的历史进程中，成功的案例往往传递着促进社会融合的经验，失败的故事大都重复着放任社会断裂的教训。在城乡一体化的进程中，传统的做法是“空间融合”，即通过工业化和城镇化进程将农民“搬到”城市里工作和生活。但如果不能消除劳动力市场对不同户籍身份人口的歧视，不能消除户籍身份差异所造成的公共服务不均，不能实现不同户籍人口间的“权利融合”，就不能最终消除城市内部的社会分割，就不能化解城镇化进程中的社会冲突，就会造成社会疏离和分裂，最终无法实现“社会融合”。中国城乡二元社会管理体制根深蒂固，不仅造成了农村经济社会发展的落后，而且造成了城乡居民之间的身份不平等，导致在整个社会中农民国民平等待遇地位的缺失。在城乡融合中，由于农民与市民存在明显的谈判能力差异，农民在很多领域中没有话语权，造成了城乡之间的公平博弈无法实现，从而导致社会沟通缺失并使城乡矛盾随着城乡融合的推进而加深。

(三)城乡二元社会结构弱化了社会一体化发展转型的聚合力

转型社会无不面临城乡差距增大、贫富分化显著和阶层矛盾趋于尖锐的社会问题，需要达成社会共识才能实现社会顺利转型。改革开放之所以成功就是因为达成了一个社会共识――“发展是硬道理”、“贫穷不是社会主义”，使举国上下人心高度凝聚。在进入城乡一体化的社会转型关键期，必须坚持以人为本、科学发展的和谐社会理论，把人的发展作为经济和社会发展的主线。因此，城乡一体化的社会共识应该是实现公平与正义，而不是财富与效益。城乡一体化的社会转型实质就是消除城乡二元结构，协调多方面的利益关系实现社会和谐，在社会生活安定有序的环境中激发社会的创造活力。实现社会和谐的核心目标不仅仅是社会稳定，而且要实现社会融合和社会凝聚。损害弱势群体特别是贫困人口生存和发展的因素，同时也是阻碍社会融合的因素。只有缩小城乡差别和贫富差别，促进社会公平与正义，才能增强社会凝聚力，实现社会融合，确保社会稳定，获得社会和谐，加快城乡一体化的进程。而当前城乡二元分割结构没有根本改变，城乡差别没有消除反而有扩大趋势，城乡共同繁荣的社会基础没有形成，聚合城乡一体化发展的体制与机制滞后，弱化了社会一体化发展转型的聚合力。

三、城乡一体化中社会管理创新的实践探索

近年来，我国快速推进的工业化和城镇化是在城乡分割的背景下进行的。由于二元的城乡结构，城乡收入差距持续扩大，城市内部不同户籍劳动力之间的收入差距和教育机会差距也在扩大；弱势群体渐成规模并且因为社会排斥而固化，在社会中趋于边缘化。这种单向城镇化与工业化发展，对城乡一体化的心理融合、文化融合、身份融合、经济融合和最终的社会融合造成了阻碍。同时，随着庞大的流动人口不断涌入城市，城乡二元分割的管理体制造成了不同户籍身份的劳动力之间的福利差距和社会冲突，并且导致社会资源的非生产性消耗，阻碍了城镇化进程。面对日益扩大的城乡收入差距和城市内部不同户籍身份的人群间的收入差距，以及由于城乡二元分割导致的诸多社会问题，城乡一体化社会管理创新的紧迫性日益凸显。面对新的形势，党中央及时作出了统筹城乡发展、推进城乡一体化、加强和创新社会管理的重大战略决策，全国不少地方将城乡一体化发展与社会管理创新有机结合整体推进，着力破除城乡分治的社会管理制度体系、城乡分割的社会管理模式和城乡分别的社会管理政策差异，推进社会资源向农村倾斜、公共设施向农村覆盖、公共服务向农村拓展、社会管理向农村延伸，加速城乡社会管理体制创新，促进城乡社会融合，探索了城乡一体化社会管理创新的有效途径。

(一)以党组织为核心的城乡社会管理组织体系创新

社会主义制度下创新社会管理不仅要坚持党的领导，更要创新党的领导。全国许多地方在推进城乡一体化进程中，明确基层党组织在社会管理创新中的领导地位，充分发挥其引领作用，建立了以党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、经济社会组织为补充的社会管理服务组织体系，为城乡一体化的社会管理创新进行了有益探索。根据我们的调研，长沙市不断优化基层组织的公共服务、社会管理、综合协调功能，完善社区社会管理组织架构，构建由社区党组织、社区居委会和社区公共服务中心“三位一体”的社区管理格局，并着力培育和发展社会组织，先后出台了《长沙市民办非企业单位登记管理暂行办法》、《长沙市行业协会管理办法》、《长沙市社会组织登记和监督管理办法》等政策法规，