郑卫东：“双轨政治”转型与村治结构创新

摘要：“皇权不下县，县下行自治”的“双轨政治”应作“理想型”的分析性概念与实然状态的描述性概念的区分。从实然状态来看，“双轨政治”在传统乡村的分布是不均衡的，其实质是上层士绅的“双轨政治”。晚清与民国政府的国家政权建设，促使乡村传统的“双轨政治”向“单轨政治”转变。而传统“双轨政治”向现代“双轨政治”转型步入正式轨道，则是在共产党领导下的革命与国家政权建设中开始的。建国后较长一段时间，乡村党群组织有较快发展，新型乡村“双轨政治”有所建树，但自上而下的轨道过于强势，抑制了自下而上轨道的发育。村民自治是乡村重建“双轨政治”的开始，组建“村建理事会”或许能成为完善乡村“双轨政治”的契机。

一、问题的提出：中国乡村“双轨政治”的转型

二十世纪三四十年代，费孝通提出并论述了中国传统社会的“双轨政治”。在费孝通看来，传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它以皇帝(君主)为中心建立一整套的官僚体系，由官员与知识分子来实施具体的治理，最后可以到达县这一层(“皇权不下县”)；另一条是基层组织自治的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，绅士阶层是乡村社会的实际“统治阶级”，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。①费孝通的“双轨政治”概念一出，在当时就引起热烈的讨论。②时至今日，“皇(国)权不下县，县下行自治”依然是学界对于传统社会乡村治理方式的最流行的看法。③秦晖将这种学说概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”④

对于传统社会“皇权不下县、县下行自治”之说，也有不少人提出了质疑。吉尔伯特・罗兹曼指出：“十九世纪以来某些西方观察家提出：中国的村社是‘地方自治主义式的民主’或者是一种‘自由的、自我管理的社团’。这种想法已绝对不可信。”⑤秦晖基于史料的考证，认为中央集权国家控制下的乡村社会是“编户齐民”社会，或者说是一种非宗族的“吏民社会”。⑥项继权认为，传统的乡村治理的常态既非“自治”，也非“专制”，而是实行“官督绅办”的体制。⑦瞿同祖则明确指出：“在清代中国，地方权力只在官吏与士绅之间进行分配。”⑧

其实，突出皇权对乡村的干预和控制以否定乡村绅治的自治色彩，与把传统中国乡村视为“皇权不下县、县下行自治”的理想世界一样，均有失偏颇。中国地域广大，具体的乡村治理模式非常多元，对乡村治理的普遍模式进行概括非常困难。⑨“在传统的社会里，高高在上的皇权并非完全像费孝通所说的那样处于一种无为的状态，特别是明代朱元璋以后，这种无为而治已经荡然无存了。”⑩那么该如何理解中国传统乡村的“双轨政治”？笔者认为：首先，作为一个分析性的概念，可以把它看作韦伯意义上的“理想型”(理念型)，它是把研究对象的一些有关成分特别强调出来加以综合，而不是对事实完全真实的反映；(11)其次，用“双轨政治”来描述实然状态的乡村社会治理体制，它只会在某些地方存在，或在一定程度上存在。因此，在使用“双轨政治”概念的时候，要区分它是一个分析性的“理想型”，还是指实然的乡村社会治理体制。下文讨论的是实然层面的“双轨政治”。

“皇权不下县、县下行自治”的治理模式究竟能在多大程度上实现地方自治因时因地因人而异，但不能据此否定绅治的自治色彩，以及“双轨政治”对中国传统乡村治理的特殊意义。清末，西风东渐开启了中国政治制度的现代转型之旅。历经清末新政、民国、中华人民共和国建国、社会主义建设以及改革开放与建立社会主义市场经济体制等时期，中国乡村的治理体制发生了什么变化？传统的乡村“双轨政治”如何向现代“双轨政治”转型？特别是税费改革之后，政府职能正从管理转向服务，乡村“双轨政治”有何新的发展动态？应如何改进、完善当下的“双轨政治”？这些问题对于中国乡村发展具有重要的现实意义。

二、传统乡村“四层权力结构”与无士绅村庄的治理

(一)士绅的分类及其在传统乡村治理中的作用

从周朝到隋唐，随着城乡分化的加深，国家权力机构及其官吏逐步退出了广大乡村，收缩到县治以上的府衙中。进入宋代，旧的世家贵族阶层瓦解了，在科举制度下新产生的乡绅阶层登上了历史舞台。(12)士绅主导的地方治理具有较强的自治色彩，这主要源于士绅特殊的政治、社会地位。而绅士的政治地位高低、社会影响力大小，主要由其功名、学品或学衔以及曾经担任的官职等决定。费孝通、张仲礼在论述士绅作用的时候，均首先讨论了士绅的分类问题。

何谓士绅？按照传统的观点，“士大夫居乡者为绅”。绅也就是缙绅，是专指那些有官职科第功名居乡而能得到乡里敬重的人士。(13)而在近代社会中，“士绅”概念的外延已大为扩展，无论是举贡生员还是乡居缙绅(职官)，凡获得皇权社会法律所认可的身份、功名、顶戴，“无论出仕未仕”，一概属于绅士阶层。(14)费孝通则在更宽泛的意义上使用绅士的概念：“绅士可能是退休官员或者官员的亲属，或者受过简单教育的地主。”(15)

张仲礼把整个士绅阶层划分为上层和下层两个集团。许多通过初级考试的生员、捐监生以及其他一些有较低功名的人都属于下层集团。上层集团则由学衔较高的以及拥有官职――但不论其是否有较高的学衔――的绅士组成。(16)据张仲礼估计，在19世纪前半叶，只有11％的绅士是上层绅士。在19世纪后半叶，上层绅士人数剧增，在增加的绅士总数中占14％。(17)在费孝通看来，绅士的维持是靠经济上有地、政治上做官。(18)传统城镇是绅士的所在地。(19)而居住在村庄里受尊敬的长者是那些有土地和面子的人，他们与官方以及镇上绅士有联系。他们是下层绅士，还没富到足以离开村庄到镇里去生活的程度。(20)

传统的士绅阶层承担着“官民中介”的角色。(21)“官与民疏，士与民近。民之信官，不若信士……境有良士，所以辅官宣化也。”(22)“绅士信官，民信绅士，如此则上下通，而政令可行矣。”(23)由此形成“官―绅―民”的权力结构制衡关系。绅士之所以成为四民之首及官民连接的桥梁，在于其非庶民的身份与特权，在于由其学品、学衔等获得的政治地位，在于富足的经济基础，以及在乡村礼仪、公学、宗族、公益等方面的广泛的社会影响力等。地方官对士绅总是以礼相待。礼遇的程度依该绅士在士绅阶层中所处的地位而定。只有“官绅”和有高级功名者(进士和举人)才可以和州县官平起平坐；其中那些具有更高顶戴的士绅的地位甚至比州县官还高。“生员”通常被认为比州县官低一等。“官绅”或有高级功名者可以自由地造访州县官，生员则不能。(24)

上层士绅的地产往往跨乡域甚至跨县域，(25)其利益的触角以及“权力的文化网络”(26)也随这些土地的延伸而扩展。下层士绅的社会影响则主要在一村或几村之内，他们的文化资本尚不足以支持他直接访问行政长官。(27)由此可见，透视传统乡村权力结构，可能不止“县官―士绅―村民”三层，更可能是“县官―上层士绅―底层精英―村民”的四层权力结构。(28)其中，一县之内的上层士绅数量虽有限，他们却是左右县政与基层治理的力量。上层士绅与底层精英之间可能存在利益同盟或庇护关系，使之在地方治理或对话官府的过程中合作行动。

(二)“无士绅”村庄(29)的治理

按照张仲礼的定义，只有拥有功名、学品、学衔与科第的人才可称之谓绅士，那些受过简单教育的村庄头面人物并不是绅士。张仲礼曾估算清代任一时期的绅士数量，“太平天国前任何一个时期的生员总数约为74万”，(30)监生总数约为35万多人，(31)两者合计在110万人左右。太平天国前各省生员在人口中的比例在江苏为0.14％，在山东为0.15％，(32)这意味着有相当数量的村庄没有士绅。黄宗智发现，华北村落多是以自耕农为主的社群，其中约32％纯粹由贫农、中农和富农组成，其余共约60％，有至少一个占地百亩以上的经营式农场主，却很少有租佃型地主。(33)黄宗智还研究了宝坻县的档案文献，从中发现有几百个村级牌头、甲长和首事(村庄领袖在当地的称谓)，他们几乎全是庶民(中农、富农以及经营式农场主)，只有4个持有功名。(34)由此，黄宗智得出这样的结论：“下层和在野的士绅在地方政权之下，的确发挥着重要的领导作用。但在自然村本身这一阶层之内，却有必要怀疑士绅的角色是否真的那么重要。”(35)可见，华北地区很多村庄没有士绅确是事实。

村庄可以没有士绅，但都有一些头面人物，他们虽是庶民，却常是与众不同的上层人物，(36)被称作长老。乡老或首事等等。他们多是该村公认的自生领袖，一般来自村中最有势力的家庭。(37)村首事组成村公会，村公会是非正式的村庄公共权力机构，负责交纳田赋并调停村民间的争端。在“无士绅”的村庄里是否存在“双轨政治”？从现有的文献中，我们更多看到村(庄)长履行催征钱粮职责的描述，很少看到村公会或村(庄)长为民请命，与官府抗衡的记载。而万一遇到必须向县府反映民意的时候，因为没有资格直接拜访县官，村庄长老可能会请求某位上层士绅拜访长官以进行协调。

通过对有士绅村庄与“无士绅”村庄治理情况的比较，可以发现，中国乡村传统“双轨政治”运行的基础是上层士绅的存在。但是，士绅能否成为当地人的合法代言人，(38)则有赖于士绅的实力以及他们是否愿意承担关心本地人疾苦的社会责任。“士绅既非地方百姓选举的代表，也不是政府任命的代表。他们只不过凭借自己的特权地位而被(习惯上)接纳为地方社群的代言人而已”。(39)“作为一个特权阶级，士绅主要关心的是其家庭和亲属的利益”，这种利益往往与百姓的利益相左。只有在不损及自己切身利益的情况下，士绅才会考虑社区的共同利益，并在州县官和地方百姓之间进行调停。(40)因此，即使在有士绅的地方，“双轨政治”的实际效果也不能完全令人放心。

由此，我们得出这样的结论：(1)中国传统乡村社会的“双轨政治”，是上层士绅的“双轨政治”，主要反映上层士绅的利益需求结构；(2)因为只有少数村庄有上层士绅，中国传统乡村“双轨政治”的分布是不平衡的；(3)在无士绅村庄，更多体现编户齐民的吏民社会性质。

三、国家政权建设与“双轨政治”转型

中国乡村“双轨政治”由传统型向现代型的转变与近代以来的国家政权建设紧密联系在一起。查尔斯・蒂利认为，在西欧民族国家形成的过程中，都经历了一个国家政权向乡村社会的侵入过程。通过政权的官僚化与合理化，政权向乡村渗透，以为军事和民政扩大财源。与此同时，乡村社会为反抗政权侵入和财政榨取而不断斗争，国家为了巩固其权力与新的“精英”结为联盟。(41)蒂利的理论应用到中国就成为学界熟悉的“国家政权建设理论”。(42)近代以来比较有影响的西方汉学家，特别是研究中国基层社会秩序和社会变迁的学者，大多接受使用国家政权建设理论解释基层秩序的变化。只是他们有不同的概念化方式，比如费孝通提出了农村社区的“社会腐蚀”；杜赞奇提出了“赢利型经纪”与“保护型经纪”的区分；黄宗智提出了“内卷化”概念；张仲礼提出了“绅士的官僚化”；斯考切波提出了国家强化自身能力的努力改变了社会中不同集团的行动机会；(43)Sui Helen(萧凤霞)提出了村庄成为“细胞组织”，等等；(44)更多的人则定义为绅士的解体，认为在国家政权建设过程中，绅士阶层受到巨大打击，破坏了传统上以地方精英为中心的社会整合秩序。(45)

晚清废科举，断绝了传统绅士的来源，而清末民初的战乱与动乱，再加上苛捐杂税，促使大量传统士绅退出乡村生活(包括破产以及移居到城镇的)。费孝通认为，二十世纪三十年代国民政府推行的保甲体系建设的确延伸了从上而下的轨道，政府的指令通过保甲体系直接下达到每一个农户，由此，一个权力更加集中的行政当局诞生了，在税收和招募方面，新体系的确更加有效。但是，保甲体系建设却没有实现强化地方自治组织的目标，问题在于通过官僚化与行政化，原来的村“自治组织”变成了实际的正式的行政单位，保长成为官僚体系中的一员，他不再起政府和地方利益之间的桥梁作用了，而是类似于旧时的“乡约”――他不能再反对任何来自上面的命令。(46)以至于传统乡村中多少存在的自下而上的轨道不仅没有畅通，反而淤塞。费孝通没有提及造成“双轨”变“单轨”的另外一个原因：科举制废除后，官与绅本来基于科举功名的同质性被打破。