陆铭 陈钊：户籍制度改革步骤、措施及可行方案

经过30余年的经济改革，当前制约中国经济结构转型的瓶颈是生产要素市场。作为生产要素中最为核心的部分，劳动力的跨地区配置受到了户籍制度的制约，对中国经济增长方式产生了至关重要的影响。因此，有必要从整个中国经济结构转型的高度来梳理户籍制度改革的理论基础，从而为下一步的改革找准方向。

当前户籍改革的实际做法主要是放松中小城镇的落户条件，但大城市仍然在用相对更严的户籍政策限制人口规模的增长，而限制的对象主要是低技能劳动力。户籍制度改革所面临的矛盾焦点是，从经济集聚发展的趋势来看，劳动力应从收入低的地区向收入高的地区流动，这决定了沿海地区和大城市必然是劳动力主要流入地的趋势。而从户籍制度的严格程度来看，又恰恰是劳动力流入越多的城市户籍进入的门槛越高。因此，必须深入剖析这种矛盾背后的认识误区，为改革的推进提供理论基础。

如果户籍制度改革的方向不与实际的劳动力流动方向一致起来，其结果就是部分大城市的非本地户籍人口比例快速提高，已经或即将跨越50%的标志性界线。本文将总结相关的理论和实证研究成果，再次强调这样一个核心观点：以加快降低大城市落户门槛为导向的户籍制度改革是推动经济持续增长与社会和谐发展的双赢战略，这既有利于发挥城市的规模经济效应，实现经济结构的调整和优化，又有利于为城乡居民创造就业、提升收入和增进和谐。基于此，本文将进一步提出户籍制度改革的步骤及措施，以及与土地制度改革相配合的可行方案。

如何科学地认识城市规模与人口布局

在户籍制度改革的难题背后，是社会各界对于地理和城市规模对经济社会发展的意义认识不足。在阐述户籍制度改革的思路之前，有必要先说明决定城市规模与人口布局的经济规律。

1.城市规模由经济集聚发展的收益和成本比较来决定

城市规模扩张是把双刃剑。从正面效应来讲，城市（特别是大城市）给人们带来更为丰富的消费品和服务的种类，满足人们对多样性的需求。同时，城市也能够借助于人与人之间的学习效应，有利于提高劳动生产率。从负面效应来看，城市扩张也可能带来拥挤、污染和犯罪等问题。同时，城市的生活成本（特别是房价）是“控制”城市人口规模的一个自然机制。城市的最佳规模就是在城市扩张的正反两方面效应的共同作用下，借助个人的理性选择而决定的。不同的个人将根据自己的偏好和职业等特征来选择居住或就业地点，从而达到城市的最优规模。只要正面效应占主导地位，城市规模就将进一步扩张。值得强调的是，城市最优规模并非固定不变，它将随着服务业比重的提高而相应增长。之所以不能简单地通过行政力量来控制城市的规模，是因为政策制定者不可能事先正确判断城市的最优规模。很多人认为中国的大城市出现了“人口爆炸”，实际上，在经济高速增长时期，人口的相应快速增长是正常的，这也曾经是东京等世界级大都市经历过的。但是，当经济进入相对低速增长时期之后，当大城市的规模效应充分发挥之后，城市扩张速度就会自动趋缓。

2.城市布局主要由不同城市的功能和区位决定

一个国家的城市因为功能和区位的差别具有不同的规模，从而形成相互依存的城市体系。在中国，长三角、珠三角和环渤海湾三大都市圈是国家级甚至是世界级的都市圈，而在广大的中西部地区则又有若干个以区域性大城市为核心的区域性都市圈。大城市的功能主要以服务业为主，而中小城市相对更多地发展制造业，小城镇则更多地连接农村和城市。对于生产者来说，虽然离大城市近则更靠近市场，更能享受规模经济效应，但通常也面临更高的地价和劳动力价格。对于劳动力来说，在大城市生活丰富，学习效应更强，收入更高，但生活成本也更高。在城市发展的过程中，不同的企业和劳动者分别根据自己的需要来选择生产和生活所在地，从而决定了不同城市的规模以及城市的合理布局。经济学数据分析的发现是，由于存在户籍和土地制度对城市化和劳动力流动的制约，当前中国的城市规模总体来说还没有达到最大化其劳动生产率的规模。特别是大城市，不仅规模未达到最优水平，而且大城市数量也偏少。

3.城市的承载力主要由科技水平和管理能力决定

城市的承载力并不是一个事先可以预测的变量，不能作为控制外来人口的依据。如果人口增加形成了对城市资源的竞争，那么，一定会带来城市资源的价格（比如地价、房价与水价等）上升，而价格的上升自然会成为阻止人口进一步进入的屏障。即使如此，只要城市扩张仍有益，那么就可以通过技术革新和管理改进来进一步提升城市的承载力。例如，摩天大楼、城市轨道交通和水资源循环利用都是提升城市承载力的技术革新，而高密度的城市规划、全封闭道路和减少犯罪的措施则可以从管理方面来增加城市承载力。更进一步来说，不能简单地认为人口规模扩张必然加剧城市病。合理的人口扩张有利于转变城市的职能，通过服务业的发展降低单位GDP的污染排放。人口的合理扩张还有利于分摊地铁等公共交通的成本，缓解交通拥挤，减少生活排污。从发展的角度来看，正是城市所出现的各种问题才推动了技术和管理的创新，提高了城市承载力，为城市进一步发挥其规模效应创造了条件。而这一进程的背后是人口的自由流动。如果以承载力为由来控制城市人口，那么，就会使相当一部分人失去发展机会，也不利于城市总体上实现经济增长与社会和谐的目标。

4.城市发展需要不同技能劳动力的和谐共赢

任何城市的发展都需要不同技能的劳动力。高技能劳动者是一个城市的竞争力来源，是一个城市所需要吸引的。而相对较低技能的劳动力则构成制造业和服务业的劳动供给，也是必不可少的。优秀的人才之所以聚集在大城市，也是因为大城市比中小城市有更强的相互学习的效应。事实上，根据经验研究的发现，与高技能者一样，低技能劳动者在城市中从其他人那里所获得的学习效应也非常强，同时，高技能的集聚还能大量创造对于低技能劳动力的需求。美国的研究发现，每一个高科技产业的就业可以带动5个其他行业的就业岗位，其中，2个是相对高端的服务业（比如医生和律师），而另3个则集中在消费型的服务业（如售货员和餐馆服务员）。制造业对于就业的带动力相对较弱，一个制造业就业岗位的增加能带动1.6个本地服务业的就业。与此规律相悖的是，当前在中国各大城市控制人口规模的措施中，几乎都将技能水平作为落户的条件。这种做法表面上能够保持城市的光鲜亮丽，但却削弱了城市创造就业、提升技能和增加收入的功能，同时，也势必减少城市制造业和服务业的劳动力供给，提高劳动成本，既不利于城市制造业的竞争力，也不利于消费型服务业的发展，进一步，也不利于提升城市生活质量和吸引高端人才。实际上，只要有就业和收入的机会，很多劳动力还是会在城市（特别是在大城市）寻求发展，这样，户籍的严格控制就一定会导致城市内部无户籍常住人口数量日益增长，形成城市内部的社会分割与矛盾，给城市管理带来大量的资源消耗。相反，如果能够降低获得城镇户籍的技能门槛，就可以促进城市经济增长，可以减少城市管理中用于处理社会矛盾的资源消耗，扩大城市公共服务的资源总量，实现不同技能劳动力的和谐共赢。从长期来看，外来劳动力落户城市后，政府将有激励为其提供技能培训，而劳动力在定居城市后也将更有积极性提高自身技能水平，这将为推动产业升级、实现经济增长方式的转变提供长期可持续的动力。

户籍制度改革步骤及措施

当前，阻碍生产要素在城乡间和地区间流动和再配置的制度主要就是户籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服务往往是与户籍身份挂钩的，因此，公共服务制度也相应地成为了劳动力流动的障碍。而与此相连的更深层次的制度背景则是中央和地方之间的分税制财政制度，以及地方政府官员所面临的考核制度。如果地方政府必须承担本地公共品提供的责任，并且必须接受来自上级的经济增长、招商引资和税收绩效考核，那么，地方政府一定会成为生产要素跨地区自由流动的阻力。因此，如果要促进劳动力流动，就必须进行一系列的综合配套改革，而这一系列改革的切入点，则是户籍制度改革。

1.户籍制度改革的方向是缩小户籍造成的公共服务差异

当前中国存在着由历史原因和经济发展水平共同造成的城乡间和地区间的公共服务差异。由于事实上存在着大量城乡间和地区间的劳动力流动，在城市内部形成了因为户籍身份差异而造成的公共服务差异，体现在教育、医疗、廉租房、社会保障等各个方面。户籍制度改革的方向应是减少由户籍身份造成的公共服务差异。从更长远的时期来看，地方公共服务的获取权应以在本地居住并缴税（特别是财产税）为前提，从而形成通过房价和财产税为本地公共服务付费的机制，而户籍则逐渐演变成一个身份认定和常住地登记制度。

户籍制度改革应从两个方面同时推开。一方面是逐步降低外来人口获得本地城镇户籍的门槛，另一方面，应通过中央政府的财政转移，推进城乡间和地区间的基本公共服务适度均等化。如果不同地方的公共服务差别太大，那么，必定造成大量人口流动并非出于提高收入水平的目标，而仅仅是为了获得更好的公共服务，而这样的人口流动并不提升劳动生产率，却会抬高房价，挤出一部分可能为提升劳动生产率而进行的劳动力流动。因此，户籍制度改革应着眼于减少户籍与城市居民福利的联系，同时促进不同地区间的公共服务适度均等化，从而减少仅仅为追求更好的公共服务而出现的人口流动。

2.大城市的户籍制度改革应作为未来重点突破的方向

当前，由于中小城镇落户相对容易，而大多数跨地区流动的劳动力以大城市为就业目的地，因此，当前户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出。特别是在东部地区，大城市已经集聚了大量没有本地户籍的外来劳动力，这部分常住人口已经超过大城市总人口的三分之一，甚至在广东的一些城市超过了城市常住人口的一半。城市规模扩张是必然趋势，如果不加快户籍制度改革，那么，大城市的非本地户籍人口比重必然持续上升。其结果是，这一代在城市打工的农民工，特别是在城市生活着的二代农民工，他们既难以在城市定居，又难再回到农村务农。他们在未来将面临严重的家庭分居和难以融入城市的问题，这将给社会造成日益严重的社会矛盾。因此，未来的户籍制度改革必须以促进劳动力在长期稳定就业地落户为方向，而这就更要求大城市在户籍制度改革上有所突破。当前一些城市正在推进城乡一体化进程，加快推进农民进城，但这些都只能解决本市范围内的农民进城问题，而全国范围内的难题却是农民异地就业甚至定居之后，如何真正进城转为市民的问题。

3.未来应科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准

只要公共服务与户籍存在一定程度的挂钩，未来的改革就不可能立即完全取消户籍，或采取自由登记制度。如果改革过于激进，将会导致短时期内大量外来人口涌入，给城市带来不可承受的压力，尤其在大城市，这个担忧是现实存在的。而只要户籍制度不是立即取消，那么，就存在如何制定落户标准的问题。在谁应该获得户籍这个问题上，关键是要将追求就业而不是公共服务的人识别出来，而且应该给那些想在一地长期工作和居住的人优先获得户籍的权利。因此，落户标准应以就业和缴纳社会保障的记录为主，并以在一地工作和居住的年限作为给予户籍的排序条件。与此同时，在当前户籍制度下盛行的教育水平和技术职称门槛不应继续作为落户标准。对于大学生群体，应以其事实的就业情况为落户条件，而不应预先根据其所学专业和毕业学校来设置落户门槛。

4.应在社会保障和公共服务等方面采取一系列配套改革

为了配套上述户籍制度改革，应尽可能地减少仅为获得较发达地区的福利而进行的人口流动。不久，全国的社会保障体系将逐渐可跨地区接续，有无本地户籍与是否享有社会保障之间的联系将减弱。在教育方面，大城市的户籍所附带的福利主要体现在优质的幼儿园、中小学教育的获取权，因此，未来既要缩小有无本地户籍的常住人口在享有本地基础教育资源方面的权利差距，又需要通过中央财政转移支付的方式推进城乡间和地区间教育资源的适度均等化。同时，为了缓解城市扩容给优质教育资源集中的城市中心地区造成的人口压力，也应更为重视在大城市内部不同地区之间的教育资源适度均等化。另一个突出的问题是，由于历史的原因，中国的优质高等教育资源多集中在东部的大城市，而这些城市均给予本地生源更多进入这些院校的名额，教育部已经提出要将高校招收本地生源的比例逐步降低，这一改革方向也有利于减少户籍与福利的联系。此外，减少优质教育资源供求矛盾的正确做法是增加供给，