宋琳：选择性集权与国家治理转型――基于中央与地方关系的考察

摘 要：良好的国家治理是保证改革开放事业顺利进行的重要条件。改革开放以来，随着经济和社会的快速发展，传统的国家治理面临着严峻的挑战。地方分权的改革在带来改革初期经济发展的同时，也产生了一系列的问题。通过进行选择性集权化改革，中国正在逐步克服此前国家治理的弊端，从而有效地克服了国家治理面临的危机和挑战。

关键词： 国家治理； 地方分权； 中央与地方关系

良好的国家治理是实现国家现代化的必要前提。新中国成立后，历代领导人为此进行了艰苦卓绝的改革尝试。尤其是改革开放以来，由于经济的高速增长和社会的快速变化，传统的国家治理面临着改革的任务。本文将从中央与地方关系的角度分析和考察国家治理实现的改革，阐述我国通过改革中央与地方关系来改善国家治理的新的尝试。

一、地方分权改革的历史回顾

对于国家治理而言，如何在中央集权和地方分权之间寻求合理的平衡是其重要内容。新中国成立后中央―地方关系经历了复杂的演变。在毛泽东时代，中央与地方的关系经历了两次分权化的改革。这两次改革深刻地改变了国家的产业布局，为改革开放后朝向市场经济的转型奠定了良好的基础。毛泽东时代第一次分权改革发生在大跃进期间。20世纪 50 年代中期，随着社会主义改造的完成和苏联式高度集权计划经济体制的确立，中国在中央与地方关系方面形成了中央高度集权的局面。鉴于中央高度集权的弊端，以毛泽东为首的党的第一代领导集体开始积极探索向地方分权的改革。1956 年，毛泽东在最高国务会议上发表了《论十大关系》的讲话，对于中央与地方关系，毛泽东指出：

“目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情……我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一点机动权都没有。”［1］31经过充分的调研和规划，1958 年以地方分权为标志的经济管理体制改革得到推行。在这次权力下放过程中，中央政府推行了下述六个方面的体制改革： 下放计划管理权，实行以地区为主、自下而上地逐级编制和进行平衡； 下放企业管理权，下放物资分配权，下放基本建设项目审批权、投资和信贷管理权； 下放财政权和税收权；

下放劳动管理权。［2］40 －41然而，由于这次权力下放改革与大跃进运动结合在一起，导致了权力下放后国民经济的巨大混乱。因此在纠正大跃进灾难的过程中，中央不得不将下放的权力重新集中到中央。尽管第一次权力下放改革以失败告终，毛泽东依然在探索改革中央集权计划经济体制弊端的道路。60 年代中后期，随着国家安全形势愈发严峻，以备战为中心，毛泽东再次发起了地方分权的改革。1969 年 2月，全国计划座谈会下发财政、企业、物资管理三个文件，要求中央部门向地方分权。1970 年 2 月，国务院召开全国计划工作会议，批判“条条专政”，加强“块块专政”的经济体制改革方案。之后，大量中央企业开始向地方政府下放，中央部委机构也进行了压缩和削减。［3］675 －680正如有学者所指出的，毛泽东推动的地方分权改革深刻地改变了传统计划经济的特征，使得中央集权的计划经济体制向地方分权的计划经济转型。而毛泽东所推行的地方分权改革为邓小平时代的经济体制改革奠定了基础。［4］23－38

改革开放之后，邓小平为了推动经济发展，调动地方政府发展的积极性，继续推动地方分权的改革。在权力下放的过程中，财政权力和人事任免权的下放具有决定性作用。财政权力下放的标志是 20 世纪 80 年代开始推行的财政承包制改革，尽管全国各个省份采取的具体承包形式五花八门，但是改革的精神是赋予各省在财政收支方面更大的自主权。通过将中央与地方的收入与支出权限划分清楚，承包制实际上导致了地方政府成为具有明确利益和主体意识的单位。［5］34 －35人事任免权下放的标志是 1984年开始推行的干部任免管理制度的改革，即由此前中央在干部管理制度的下管两级转变为下管一级，实现干部的分级管理制度。通过这项改革，省级单位获得了下级人事管理的任免权。

尽管邓小平持续地推动分权化的改革，但是我们依然要看到政治领域集权的特征。事实上，邓小平时代的中央与地方关系呈现出既分权又集权的双重特征。就集权方面而论，地方政府只是上级政府的派出机构，代表上级政府管理本地事务。这典型地体现在中央对于各省人事任免权力的严格控制上。借助于政治上的集权，中央能够规定和引导地方官员遵守中央的意志，贯彻中央的政策。就分权方面而论，地方政府与中央政府的经济和社会管理权力是高度分权化的。在改革过程中，大量行政性权力被下放到地方政府手中，使得地方政府掌握着所辖区域内经济社会方面的重大权力。杨光斌教授将这种中央与地方之间独特的权力关系称为“政治上集权，经济上分权”的模式。［6］67－78

这种独特的中央―地方关系成为理解治理转型的关键。邓小平时代的分权改革调动了地方政府发展的积极性，推动了地方经济的发展。在市场经济体制尚未完善、全国统一市场仍未形成、法治环境不健全的条件下，正是各级地方政府积极主动地参与到本地的经济发展活动有力地推动了国家经济的持续发展。正如戴慕珍所观察到的，强烈的发展意愿和各级政府自身所掌握的经济性权力相结合，刺激了地方政府推进本地经济发展的强烈积极性。这种条件下，各级地方政府的行为模式呈现出公司化的倾向。［7］事实上，地方政府对于本地经济发展的积极推动构成了推动邓小平时代市场化改革的重要动力。

然而，这种分权改革模式下的经济发展同样引发了国家治理中的困难，这尤其体现在中央权威的弱化和对于全国统一市场发展的阻碍。在上述分权改革战略中，为了推动本地经济的发展，地方政府在财政、信贷、项目审批等方面时有违反中央政策的现象，削弱了国家的宏观调控效果。大量国有企业所属权的下放导致地方政府为了维护本地区的经济利益，甚至违反市场经济秩序，例如运用行政权力乃至地方法规对本地市场进行封锁和垄断，通过歧视非本地企业的地方法规等做法。随着分权化改革和市场化改革的深入，地方层面政治权力和经济权力的结合在不断削弱国家的权威。因此，随着改革的深入，这种改革模式也引发了学者们的担忧和批评。［8－9］中央权威的弱化同样引发了领导人的担忧，以至于在国家经济高速增长与繁荣的同时，邓小平竟然多次发出中央要有权威的呼吁。

从这个意义上看，新中国成立后毛泽东和邓小平两代领导集体不断推动中央与地方关系方面朝向地方分权的发展。考虑到传统计划经济体制所具有的集权性特征，这一改革趋势体现的正是毛泽东和邓小平两代领导探索新发展模式的努力。上世纪90 年代以来，随着现代市场经济体制的建立和完善，在中央与地方关系方面的改革进入了新的探索阶段。

二、传统国家治理面临的困境

经过 30 多年的改革开放，中国在经济发展和社会进步方面实现了历史性的进步。在经济发展方面，通过持续地渐进式改革，国家实现了从传统计划经济到社会主义市场经济的体制转型。随着市场经济体制的逐步确立，中国经济实现了长达 30 多年的持续增长。经济的快速增长引发了社会的急剧转型。与计划经济时代形成鲜明反差的是，传统的社会结构和利益格局日趋多元化和复杂化。市场经济发展也带来了社会的多样性和个人选择的自主空间，在这个意义上，公众开始享有自主选择的自由权利。伴随着市场经济的快速发展，社会不同阶层，国家各个地区和不同行业之间的差异迅速拉大，一系列新的利益矛盾开始出现。正如许多学者所强调的，市场经济的发展带来的重要成果就是，传统国家控制之外的拥有相对自主性的公民群体逐步成长起来。在改革开放的过程中，国家开始部分地从社会领域中退出，放权给社会，传统国家与社会的关系出现了重大的变化。从总体上看，随着市场经济体制的确立和国家从社会领域选择性的退出，传统的国家与经济、国家与社会关系开始出现了深刻的变化。

与上述经济与社会变迁相适应，中国传统的国家治理也进行着调整。这其中既包括了政治领导人积极主动推动的变革，也涵盖了外在压力推动下的新治理探索。从总体而言，改革开放以来，中国国家治理取得了如下方面的成就： 首先，领导人放弃了国家治理中偏重道德激励的传统模式，更加偏向发挥物质激励与利益引导的作用。这体现为国家重建了一系列微观激励的制度。其次，国家治理活动中政治权力行使过程中的专断性得到了有效抑制，以法治为目标，权力的行使更加规范化和制度化。再次，由于利益格局变得复杂化，国家治理开始重视与社会力量的妥协和协商，力图构建起具有积极互动特征的国家与社会关系。最后，在国家治理目标的设定上，领导人放弃具有乌托邦色彩的政治理想，更加关注与人民物质生活的改善及其对政治合法性的提升作用。尽管进行了这诸多方面的改革，中国国家治理所面临的各种问题还是引发了学者们更为深入的讨论。

经济与社会领域发生的巨大变迁对于传统的国家治理模式提出了深刻的挑战。这一问题被不少的学者观察到并引发了他们对于中国国家治理前景的担忧。摩尔•古德曼( Merle Goldman) 和罗德瑞柯•马克法奎尔( Ｒoderick Macfarquhar) 在上世纪末主编的讨论中国改革的文集中指出，邓小平所推动的经济体制改革带来了国家的巨大发展，但是这种改革却以损害国家威权政体的权威为代价。市场化改革导致了新兴社会力量的崛起，地方力量逐步发展和壮大，思想意识领域出现自由化趋势，总之中国改革开放之前的国家与社会的关系发生着深刻的变化。但是他们认为，中国推行的政治体制改革已经远远滞后于经济和社会的快速转型，只有推行政体的民主化改革才能够适应这些变化，政治统治才能延续。他们悲观地认为，威权主义政体的民主改革面临着政治风险，这将成为中国未来转型的困境。［10］3－29裴敏欣在近期出版的著作中对于这个观点进行了更加详尽的阐释。他认为市场经济与威权政体的结合将会导致一种发展型掠夺国家的出现。在其中，统治精英通过将市场导向的改革转化为自利性的行为，从而导致国企、金融、土地等方面的改革发生扭曲； 由于利益表达渠道的缺失和现阶段国家法治建设的滞后，利益受损群体难以维护自身的利益，阻止上述掠夺行为。在这种逻辑下，社会弱势群体将积蓄不满情绪，并触发大规模的群体性的社会抗争。裴敏欣预期到，在此基础上的国家治理将会陷入到转型的困境： 即在不断恶化的政治形势所产生的对治理改革的需求和畏惧进一步改革可能带来的风险之间形成一种恶性的循环。［11］不难看出，一些学者将国家的民主化改革作为了国家治理的核心目标，在他们看来，市场经济的发展和民主政体的建立是一个相辅相成的过程，民主化改革的滞后将阻碍着国家治理的转型。

尽管将民主化作为国家治理的目标具有重要意义，但是中国现阶段一系列的治理困境是否就是民主化改革滞后的产物仍然需要反思。对于这个问题，近年来大量的研究表明问题远非想象的那样简单。一些研究认为，现阶段国家治理的困境有其深刻的思想根源，即对于新自由主义的迷信。作为 20世纪 80 年代以来全球范围内盛行的经济思潮，新自由主义推崇迷信自由市场的作用，而对于市场的缺陷却严重低估。由于这种认识上的偏差导致了有些国家在治理活动中不恰当地界定市场的作用和地位，从而引发了严重的治理困境。王绍光教授借助波兰尼在《大转型》中市场扩张和社会反向运动的分析框架，分析和讨论了中国经济改革过程中市场力量扩张在社会层面带来的一系列后果。他认为，通过加强国家的再分配职能，构建起完善的社会福利体制，将是未来转型的关键。［12］129

－148马骏教授同样借助于波兰尼的双向运动理论框架来分析和讨论当前的国家治理转型问题。改革开放初期，国家治理转型的主要成就是适应于推进市场经济发展的需要，推动国家行政体制的改革和从政治上吸纳新兴的经济精英。随着市场化改革的不断推进，改革所导致的一系列社会问题和环境问题暴露出来，中国也开始出现工业化国家经历过的社会自我保护运动。在上述过程中，治理转型的动力也发生了变化：从早期的市场化推动这个单一动力演变为市场化和社会自我保护运动的双重动力。由于上述两种动力实质上所存在的矛盾，国家治理转型不得不在这二者之间进行艰难的平衡和选择，这将成为未来治理转型的艰巨挑战。［13］3 －34在这种视角看来，