蔡禾：从统治到治理：中国城市化过程中的大城市社会管理

伴随着中国经济的高速发展，中国的城市化也进入了快车道：从1980年到2011年，中国大陆城镇人口占全国总人口的比例从19.39%提升到51.27%。与此同时，大城市的数量也在迅速增长：1980年，100万人口以上的大城市数仅为15，但到2008年，这个数字达到122。大城市在人口结构、产业结构、空间结构上的特征导致其面对的问题和解决问题的办法与中小城镇存在差别，转变大城市社会管理模式，实现从统治向治理的转型是其发展的客观要求。

一、大城市社会管理的基本问题

(一)城市公共产品供给的效率与公平问题

大城市是区域性的政治、经济与文化中心，随着自身规模的扩大，各种城市功能在空间上会发生分化，小城市的单核同心圆结构逐步向多核多中心结构转变，伯吉斯(E.W. Burgess)的同心圆理论、霍伊特(H. Hoyt)的扇型理论以及哈里斯(C. D. Harris)与厄尔曼(E. L. Ullman)的多核心理论形象地再现了这一变化趋势(蔡禾，2011)，大城市结构与功能的分化必然导致政府管理权限的分割。

大城市发展的另一趋势是城市区域的形成，即多个城市在空间和功能上的联系日益密切，有学者将这一过程归纳为“没有等级的独立的地方中心”“一个强大的中心”“一个单一区域中心及强大的次中心”“功能上互相依赖的城市体系”四个阶段(徐和平等，2006)。但是，这种空间和功能上相互依赖、结为一体的城市地区仍然是由数量众多的政府主体来实施管理。

以上的变化，一个反映的是大城市内部关系的变化，一个反映的是多城市之间关系的变化。但从城市管理的角度来看，他们都面临由对多个政府权力主体实施城市管理可能带来的各自为政、分散管理的问题，这种状况被称为管理“碎化”或“巴尔干化”(孙群郎，2005)。“碎化”对于城市公共产品而言，在生产上会因为各自为政、没有整体规划而缺乏效率，会因为公共产品的“外部性”特征而缺乏生产的积极性，从而导致公共产品的分配和消费不公(洪世键，2009)。

管理“碎化”在美国这样的国家里非常普遍，因为美国城市是自治的，一个城市可以小到只有几千人，像匹兹堡这样的大城市地区里面有129个自治市，要管理起来协调难度相当大。这个现象在中国不像在美国那么严重和普遍，但是同样存在，中国大城市是市区街“两级政府，三级管理”，而且相当多的公共产品供给是由区或者街道一级政府供给，因此也有大城市公共产品供给在这些区之间的公平和效率问题。如何解决大城市中由于管理权力的分割带来的公共产品供给的效率和公平问题，这是第一个基本问题。

(二)大城市社会群体多元分化与社会秩序的建立

城市是高度分化的地区，这种分化表现在横向和纵向两个方面：从横向的角度来看，不同文化、不同宗教、不同民族的人在这里交汇；从纵向的角度来看，是指人们在资源和机会上占有的差别，这一点差异城市比乡村更为凸显。而且这两种差异，城市往往是交织在一起的，比如说不同民族、不同宗教的人们，在一个城市里往往也处于某一个特定的社会分层地位上。就像农民工，他们是从农村来的农民，但是往往在城市社会分层里相对也处于比较低的位置，所以这是交织在一起的。不仅如此，这种分化在城市里还有很强的空间特色，某一类群体总是聚集在某些地方，所以城市的分化还表现出特有的城市隔离(何艳玲等，2011)，这是城市社会分化很明显的问题。

当城市高度分化之后，必然就会带来利益群体诉求上的差异，尤其是当人们迈过温饱阶段，追求增长型利益时，矛盾的表现也会更加多样化。今天城市里很多社会纠纷或社会矛盾，并不完全是因为贫困引起的。事实上，人们是在追求价值实现、环境实现。从这个意义来说，城市群体差异越大，矛盾产生的可能性也会越大。

城市的社会矛盾绝大多数不是由生产领域产生的，而是在消费领域产生，它往往是以社会运动和社区运动的形式展现出来，这和马克思早期说的阶级斗争不一样。阶级斗争就是工人和资本家的问题，但是今天我们在城市里看到环境冲突时，卷入冲突的既有富人也有穷人，冲突是以社区为单位组织起来的。在一个高密度、大规模、原子化和资讯发达的社会里，冲突极易以无组织的群体冲突形式表现出来。所以大城市社会管理，第二个必须要回答的问题就是当社会群体多元分化时如何建立社会秩序。

(三)大城市空间规划与社会建构

城市化发展在空间上一定表现出两个特征。一个是空间扩张，城市发展不仅是人口增长，面积也会往外扩张，也就是说城市的空间不断向周边的乡村地区入侵，越来越多的农业地区变成了城区，这是一个必然的过程。第二是空间重构的过程，城市发展在世界上有很长的历史，随着城市的产业升级、老城改造，城市自身原来的空间结构一定会发生变化。无论是城市的扩张还是空间的重构，毫无疑问人们都希望通过规划的方法建立一个更适宜居住的美好生活家园。但是我们也可以看到，到目前为止，不仅中国，很多国家似乎都没有实现人们期望的那种美好的城市理想，很多问题都还存在，而且由重构导致的社会矛盾和冲突往往成为大城市日益需要面对的发展瓶颈。西方国家的旧城区改造一样面临着抗争问题。在中国，农民因为征地上访，老城区居民为还建家园而抗争，邻里之间为垃圾处理站建设而争执，从社会学和地理学的角度来看，这是城市空间重构带来的问题。

从社会学的观点来看，空间的本质是社会性的，空间关系实际上是社会关系的体现，空间关系的重构本质上是利益关系的改变和社会关系的重建。当我们将一个小区拆迁，原来的共同体可能就不存在了，居民分散到不同社区后必然面临一个社会整合的问题。从这个意义来看，空间不是单由科学和技术决定的，也不是简单地由规划师按照美学和科学的原则来安排的，今天的空间重构已经成为一个日益激烈的政治经济的过程。因此，大城市社会管理的第三个基本问题，就是如何在不可避免的大城市空间变化与社会、文化、环境之间保持和谐，构建一个宜居、公平的城市空间。

二、大城市社会管理的模式转变――从统治到治理

在学术概念中，与治理(governance)相对应的概念是统治(government)，统治意味着单一的政府权力主体、自上而下的垂直权力体系以及通过威权来解决社会问题和公共产品的供给；治理意味着政府、市场、社会等多元的权力主体，互动沟通的横向权力网络以及通过政府与市场、社会的合作来解决地区问题和公共产品的供给。

(一)大城市社会管理中的政府权力：从单元、纵向一体化向多元、横向网络发展

大城市一定会面临管理“碎化”的问题，如何解决这个问题呢？一种解决的办法是纵向一体化，就是建立一个单一的纵向一体化的权力模式(西方把它称为“巨人政府”)。即在一个原来包含多个政府的区域实行合并和兼并，将分散的下级政府(或将中心城市)和周边的县(或将多个城市主体)加以合并，形成一个更大的政府，这样权力就单一了。新的大政府与原来独立的政府之间形成了一个纵向的行政控制等级，即权力的纵向一体化。纵向一体化是政府为了解决管理中的权力分散、提升城市竞争力的一种选择。

1897年，美国纽约合并了5个市镇，当时合并就是为了解决竞争力的问题，面积从63平方英里变为314平方英里，人口从100万人变成300万人，成为当时仅次于伦敦的世界第二大城市，大大提升了纽约市在世界的排名。统一的大政府确实比小政府在政府的运作成本上、在规模性的公共产品供给上、在整体的规划上显示出了优点或效率，这一点不能否认，但是也要看到通过合并来解决大城市面对的碎片化管理问题，这种方式本身也有问题。

第一个问题，一个城市的规模越大，顶层政府跟基层之间的距离链条就会越长，也就是说顶层政府的决策有可能跟基层社区的愿望、需要不一致，会产生偏差。公共产品是面向居民供给的，所有的公共产品应该满足居民的偏好，但是由于不同地区的居民偏好是不一样的，而大城市政府的统一规划很难满足不同地区的要求。一个城市越大，地方就涵盖得越多，但是每一个地方可能都有偏好，所以规模越大，顶层政府的公共产品供给的决策可能越难有效满足居民的真实需求，从而导致出现周雪光指出的“威权体制与有效治理”的矛盾(周雪光，2011)。

第二个问题，政府具有自然垄断的性质，因此缺乏有效运作、创新、减低成本的激励。通过建立大一统政府，由大一统政府来供给公共产品、满足老百姓的社会需求时，很容易带来供给的无效。如果能在政府之间形成竞争，或者对政府施以竞争的压力，是有助于提高公共产品的效率的。所以不能简单地通过兼并来克服所谓的管理“碎化”问题，让政府保持一定的竞争力，对公共产品的供给是非常必要的。

从20世纪中叶开始，发达国家的城市管理不再走“巨人政府”的道路，开始向多元、横向网络的治理模式发展，即通过多元的管理主体参与以及通过多元主体之间关系的建构进行大城市管理。在这种模式下，大城市政府不是通过一体化的行政权力来领导，而是推动下级政府建立横向的网络，它的责任不是协调，而是推动合作。美国联邦政府会将很多钱投在地方合作计划上，你提出好的合作计划就给你拨款，否则就拿不到联邦政府的专项支持。这样做还推动了地方之间、公有部门和私营部门之间建立联系。这种变化至少在以下三个方面提高了管理效率。

首先，城市公共产品和服务的需求是多样的，有一些需求和公共产品需要在大城市政府层面提供，但是有些可能需要小城市政府或者更低一级的政府来提供，单一走兼并道路的公共产品供给难以适应这个需求。从这个意义来说，城市治理应该有更弹性的行政边界。公共产品的供给不能简单以行政的边界为边界，而应该以它真实需求的空间为边界。

第二，在全球化时代，区域竞争力成为关键。比如，广州的竞争力不应只是局限在广州的行政区域内，而是和周边城市乃至整个珠三角有关系。竞争力提高不可能通过孤立的政府或者是孤立的城市来完成。在这样的情况下，通过和不同城市的管理主体建立合作，形成区域网络，才能形成竞争力。

第三，政府垄断性的供给存在不可避免的低效率弊端，必须将更多的主体纳入到里面来，这里面包括私人部门。政府保障基本公共产品供给的职责不能放弃，但是生产供给的方式可以是多元的。比如教育是政府的职责，但是怎么生产教育这个产品是可以多元化的。当前在一些地方出现的政府购买公共服务就是要通过市场竞争的机制来提高供给的效率。

在国外，公共领域的合作方式其实是多样的，在公共产品的供给方式上有各种模式。例如在美国就有政府联席会议、专区、区域联盟等形式(洪世键，2009)。

政府联席会议是需要根据州一级的专门授权法律建立起跨政府的自愿合作组织形式，它有法律地位，但这种合作是自愿的。合作不一定是完整的两个政府，可能是政府的某一部分合作，或者是具有独立法人地位的专区、学区参与者，边界很弹性。联邦政府通过拨款来推动他们对于一个区域性问题形成共识，并且对未来的发展规划能够有一个共识并促进他们的联合。

专区是由州的议会和地方政府提供某一个特定的功能或专项服务成立的，它有独立的行政权和财权，例如专门设一个税种为这个专区使用。专区不以政府行政区域边界设立，它以针对性强、低成本的方式生产区域性的服务，通常有专门的管理委员会实施管理。例如，美国最多的专区是消防，消防不是一个城市搞一个消防队、一个消防中心，而是防洪排涝、住房和社区开发、水土保持、供水、下水道、公园和娱乐场所、公墓等。美国1952年时有12000个专区，到2002年增加到35 000个。

区域联盟或者是城市联盟主要是政府和非政府组织，往往是公共和私营部门的合作，他们将多元化的利益主体联系在一起，用来推行某种政策或者改革。例如，美国匹兹堡市的成功转型就是依靠了匹兹堡区域联盟。这个联盟是以商会为主体组建的一个跨匹兹堡的城市联盟，里面既有公营部门也有私营部门。通过联盟克服了政府管理的“碎化”，推动了社会参与以及与政府的合作。

可见，治理意味着不能只依赖单一、纵向权力来实现社会管理，政府不能仅仅通过自己的行动来解决那些被认为是政府职责范围的事情，而是要建立起多元、横向的权力网络，让更多的主体成为治理主体，其中包括私人机构，并在多元的权力主体之间建立起制度化的合作关系，从而促进公共产品供给资源的最大化动员，实现公共产品供给渠道的多元化，实现公共产品供给的高效和公平。