张康之：打破社会治理中的信息资源垄断

摘要：在社会治理中，信息资源意味着权力。当社会治理体系以组织的形式出现的时候，组织的管理者必然会通过信息资源垄断去获取权力和权威，以实现有效的控制。然而，信息技术的发展，特别是互联网所取得的日新月异的进步，正在改变政治体系的存在状况，从而使其转化成为开放系统。随着政治体系开放性的日益增强，信息资源垄断的体制必将被彻底打破。当然，我们不能消极地等待信息技术的发展去打破既有的封闭体制及其系统，而是需要积极地谋求变革，通过增强政治的以及社会治理的开放性去消除封闭，打破既有的领域边界，建构起一个流动的和开放的社会，实现信息资源在全社会的共享。这就是社会治理模式的根本性变革，也是人类历史的根本性变革。

关键词：社会治理；信息资源；开放性；信息共享

在社会治理领域中，公开性与透明化是近代以来一种基本的政治追求。特别是在公共性的观念生成后，人们对于公共领域中发生的几乎所有事情都不仅有着浓重的好奇心，而且希望通过知情而避免自己的利益受到侵害。其实，在近代早期的人权设定中，就已经为人们对公共事务的知情权预留了空间，让人们可以根据法理来要求政府及至整个政治过程都面向公众开放，要求政府的一切都公开、透明，以防止权力被不正当地运用。20世纪后期以来，随着信息技术的迅速发展和广泛运用，特别是网络的普及，在原有的政治以及行政体制之外又开辟出了一个新的信息平台，对政府的信息垄断形成了巨大的冲击。随着要求政府信息公开和行政透明的压力越来越大，社会治理过程已经变得不再能够像以往那样通过信息垄断而实施社会控制了。因而，政府以及整个社会治理体系不仅需要适应公开、透明的要求而改变自身，而且需要通过组织、结构、体制等方面的不断调整去重构社会治理方式，其结果将导向社会治理模式变革的方向。

一、控制追求中的信息垄断

福柯在《规训与惩罚》中对权力支配场进行了描画，他认为“纪律的历史环境是当时产生了一种支配人体的技术，其目标不是增加人体的技能，也不是强化对人体的征服，而是要建立一种关系，要通过一种机制本身使人体在变得更有用时也变得更顺从，或者因更顺从而变得更有用”［1］156。在福柯看来，兵营、学校、工厂、医院等都属于采用纪律来控制人的机构，为了保证纪律发挥规训的功能，就需要几种技术。其中之一就是建立起一个封闭的系统“，规定出一个与众不同的、自我封闭的场所”，如学校、工厂、医院等。“再依据单元定位或分割原则”在系统中分隔出诸多有不同用途的单元，让“每一个人都有自己的位置，而每一个位置都有一个人”。“有多少需要分散的实体或因素，规训空间也往往被分成多少段”，在作出这种单元分割之后，在运用层级序列的设置而把人们结合成一个群体，从而在群体中建立起秩序。“在这种机制中，监视的技术能够诱发出权力的效应。”作为一种层级监视技术，被广泛地应用到医院、收容所、监狱和学校的建设中了，从而使社会秩序得到了保障［1］160-164。其实，福柯所看到的这种社会控制并不是仅仅以纪律的形式出现的，而是结构化为官僚制组织。官僚制组织就是一个控制体系，在这里，纪律不仅以规则的形式出现，而且，官僚制组织的层级结构、命令―服从机制、合理―合法权威的确立等，都发挥着纪律的功能，从而使官僚制组织实现了无孔不入的控制。其中，对信息资源的垄断和应用，也是官僚制组织实现内外控制的辅助性策略。在官僚制组织这里，信息已经成为一种重要资源，掌握了信息资源就意味着权力权威的增强，就意味着控制的有效性。事实上，官僚制组织中不同层级上的官僚在能力上所表现出来的差异，就是由信息决定的。也就是说，上一级的官僚并不是拥有超凡的能力，而是因为掌握的信息资源更多。对于上级官僚而言，正是通过信息而营造出了权威，并实现了对下级的有效控制。

在考察官僚制的内部运行时，唐斯看到，官僚制组织中的沟通和协调可以分为垂直协调和水平协调，“等级组织越垂直，越强调垂直沟通在协调中的地位。因为相对而言，任何层级的每一个监督人所监督的官员都相对较少；所以，在同一个层级，只要涉及大量人员的水平协调，都必须通过上几层的官员来实现。但是垂直协调比水平协调更耗费时间并且更有扭曲的可能（每条信息，不是每项任务），其基本原因是垂直协调必须通过中间人进行”［2］61-62。与此相对应“，在其他条件不变的情况下，等级组织越扁平，其中的权威就越分散。在一个扁平结构的等级组织中，每一个领导都有许多下属，与垂直的等级组织相比，其用于监督的时间较少，结果是必须赋予下属较大的权威”［2］62。组织结构的扁平化之所以会削弱权威，是因为扁平结构的组织会要求信息资源分散占有，而不是逐级地集中到官僚制组织的上层。所以，典型化的官僚制组织基本上都是层级结构严格的组织，组织上一级的官僚总是通过控制信息资源而牢牢地掌握了权力，而且，总是每时每刻都在通过信息垄断的增强而使权力的权威最大化，以求实现对下级的有效控制。实际上，在官僚制组织中，存在着双重信息垄断：“与靠近等级组织下层的官员相比，靠近组织上层的官员拥有更多关于官僚组织的信息，但是下层对其所在的特殊部分拥有详尽的信息。”［2］63上层与下层分别垄断了部分信息，以至于“在大型组织中没有任何人能够知道将要发生的每一件事”［2］63。所以，要想实现充分的沟通和协调，是根本不可能的。

在一切存在着控制的地方都会生成反控制的力量，也会引发对那些支持控制的资源的争夺。而且，这种争夺往往表现为，在自己努力去垄断这种资源的同时破坏他人对这种资源的垄断。这就是唐斯所看到的“，在等级组织中，每一个官员都倾向于歪曲传达给他的上级的信息。需要特别指出的是，所有类型的官员都倾向于夸张地反映对其有利的信息，极力掩盖对其不利的信息”［2］82。正是因为这个原因，组织高层的决策很难求得信息“准全”。这也是官僚制组织无法克服的顽症。虽然信息技术以及相对独立的信息部门的设立有利于矫正信息受到歪曲的问题，但是，从根本上加以解决，则是官僚制无能为力的。根本原因就在于组织成员以及部门有着特殊的利益诉求，并导致它（他）们在目标上的冲突。也就是说，官僚制组织中的人是原子化的个体，虽然官僚制组织以科学的分工―协作体制、严密的层级结构和规则体系而把这些原子化的个人统合到了一起，但是，他们仅仅是由这些外在力量而被捆绑在一起的，虽然他们同处于一个组织整体之中，但每一个人都是独立的和孤立的自我，自我的利益考量才是他们同意接受被迫参与组织的唯一内在动因。所以，在官僚制组织中，如果说个人可以把自己所拥有的因素给予组织并使组织得以充满活力的话，那就是个人的利益诉求。个人在形式上扩大为部门，使部门像组织成员个人一样与其他部门展开利益的争夺，进而，当部门扩大为组织的整体时，则出现了组织间的竞争。所以，组织成员个人对他人的信息垄断和歪曲是出于自我的地位、收入等方面的考虑，部门间也同样如此，在更大的范围内，比如，政府对议会提供不真实的信息，也是出于利益方面的考量。

“信息是一种权力。设计韦伯式官僚系统未曾出现的传播流和信息流，以及在人们接触互联网的任何地方可以找到所需要的信息，诸如此类的能力标志着权力的重要转移。就全球任何一个地方的网络信息来说，目前的传播和搜索成本几乎为零。由此可见，信息于政府的结构和能力而言有着巨大的政治经济层面的含义。”［3］30我们已经指出，在官僚制组织中，权力的专有在很大程度上是通过信息垄断获得的，长期以来，官僚制组织中的每一个成员似乎都天生地就懂得去控制信息。对于一个普通的组织成员来说，他可以在不破坏命令―服从关系和横向的协作关系的条件下尽可能地控制自己所属岗位上的信息，以求在领导、上级以及同事那里获得必要的甚至超额的尊重。如果组织被设计得过于精密，以至于他无法控制和垄断岗位上的信息资源的话，他也可以通过控制或垄断与自身技能相关的信息而达成某些目的。对于下层官僚而言，更为经常地表现为对组织的服务对象实施信息控制。人们经常说官僚制组织存在着严重的官僚主义问题，其实，这种官僚主义在很大程度上是根源于官僚们对信息的控制，是由于每一个官僚都有着一种似乎是天生的控制信息的冲动，而且，他们在其工作中也确实实现了对信息的控制，从而使官僚制组织表现出了官僚主义的特征。20世纪后期以来，随着信息技术的广泛应用，官僚制组织所表现出来的最大恐慌就源于信息垄断局面的打破。以政府为例，之所以政府最近一个时期经常性地表现出对信息技术应用的既爱又恨，正是因为信息技术在带来了经济、效率和便捷的同时也使权力的权威性呈现出弱化的趋势。这是一种新的情况，它表明，当信息资源受到垄断的时候它是一种权力，而在信息资源的垄断被打破的时候，权力也受到了削弱。也就是说，在信息流发挥了削弱权力的功能时，信息将不再是权力，特别是当信息能够成为每一个需要它的人都可以随时获取的东西时，权力在管理以及整个社会治理过程中的作用也将被重新改写。

就政府与社会的关系而言，在政府垄断社会治理的过程中，基于个人主义的观念，或者说，从个人主义的原则出发，必然会在政府的建构之中形成使政府与社会间隔起来的体制，即使在政府自身之中，层级之间，甚至每一个具有独立行动能力的管理主体之间，都存在着将它（他）们隔离开来的无形篱笆。在政府之中以及它的社会管理过程中“，首先，信息交流遭遇到深度的歪曲。层级之间的诸种屏障，同样也阻碍了交流沟通。每一个阶层都从自身的利益考虑，保留其成员的知识与经验。当有关现实的信息经过了垄断信息的各个阶层的层层歪曲之后，当权者便不能接触到现实。他们的行动所依据的诸种数据，即使不是虚假的，也是不恰当的。唯有透过一种歪曲事实的行政管理逻辑的棱镜，现实才能被折射出来。更为糟糕的是，力主创新的行政官员，为了建立一个用以试验新事物的保留领域，而玩起了一种平行并置的权力游戏，从某种意义上说，他们变成了体制中唯一的行动者，但他们却相互妨碍对方，彼此让对方陷于无所作为的境地。不仅如此，他们所习得的知识，以及可以用来建构集体的弥足珍贵的经验，依然无法用于实践，因为创新的人不得不寻求自我保护，而唯有保守秘密，他们才能够保持自己的权力。这一体制鼓励人们尽可能多地从集体那里获取利益，同时尽可能少地为集体做出奉献”［4］81。一些国家，或者说，规模较大的国家，其政府往往不能获得关于人口、经济等方面的精确数据。比如，美国政府永远也不可能知道在它的国土上究竟居住了多少人，中国政府的领导人决不可能对他领导下的专业机构提供给他的统计数据信以为真。正如人们关于月球质量的估计是根据与地球间的引力、距离、运行速度等测算出来的一样，政府决策所依据的往往是一些大致如此的数据。所以，根据这类决策开展社会治理和进行社会管理，必须把任何近乎理想的追求完全抛弃。可是，如果政府缺乏这种追求的话，它的合法性又会受到社会的质疑。这就是世界各国政府都经常遇到的问题。可以说，没有哪个政府能够摆脱这类问题的纠缠。当然，西方国家通过定期选举、政党轮替的方式而让选民自己为不负责任的政府承担责任，让选民为自己投下的选票懊悔。这样做，的确有效地消除社会对政府合法性的质疑。但是，政府社会治理和社会管理所受到的体制上的约束却不能通过选举来谋求根本性的解决。所以，政府社会治理的体制障碍并不是在民主和集权这两个选项中去进行选择的，在我们看来，还有第三个选项，那就是合作。这种合作的前提是：政府不再垄断社会治理，也不是在社会治理中扮演主导者的角色，而是让广泛的社会因素进入到社会治理体系中来，与政府开展平等协商，共同行动。在行动中，多元治理主体都能从合作的愿望出发，恪守合作的原则，遵守合作的规范和规则，积极地、自觉地和主动地去解决每一个社会问题。最为重要的是，政府在这样一个合作治理体系中，扮演的是基础性的服务者角色，是以服务型政府的角色定位而出现的。这一社会治理图景的出现，也就意味着一切信息资源垄断的冲动都不再会产生，不仅政府、组织管理者，而且，每一个参与到社会治理过程中来的人，都不会产生垄断信息的冲动，不会要求通过垄断信息而攫取权力，反而，每一个治理者都会出于合作的要求而乐于同合作者共享信息资源。

二、开放性：矫正信息垄断

芳汀说，“官僚政治已经提出了这样一个定理：‘你站在哪儿取决于你坐在哪儿’”［3］76。