杜倩博：大部制动态调整：大部门与分立机构的双向融合

【摘要】国外的分立机构可以划分为多种类属，由此形成了大部制下“大部门―――分立机构”之间三种不同的权力关系，并且二者几乎永远处于动态调整当中。中国的大部制改革同样遵循大部门与分立机构双向融合的内在机理：分立机构是防止大部门重新分开的关键，大部门对分立机构具有重要作用力。在比较视野之下，中国政府组织中存在着多种与国外相似的分立机构，但在权力关系上与国外存在较大差异。推动大部门组建、分立机构建设、权力关系调整的“三位一体”，并且始终保持动态调整，应当是中国进一步推进大部制改革的基本策略。

【关键词】权力关系；内在机理；中国现状；国际经验

旨在解决职能交叉、权责不清等问题的我国大部制改革试验，在实践中遇到了诸多新问题。在这种情况下，分析国外大部制普遍形态及“大部门―――分立机构”的权力关系，透析大部制下大部门与分立机构的双向融合机理，审视中国政府部门组织形态，成为深入推进大部制改革的重要课题。

一、大部制的普遍形态：双向动态融合

从国外的经验来看，大部门体制一般将“大部门”与“分立机构”有机融合在一起，是横向上“部门合并”与纵向上“专业分立”的有机统一。横向上，将相关的职能合并在一起，形成职能有机整合的大部门。纵向上，大体上是将一些具体的执行性或专业性事务分离出来，成立众多的分立机构。

（一）分立机构的不同形态与类属

分立机构在不同的国家和政策领域，存在着不同的组织形态。它们按照自身性质、隶属关系等因素，可以划分为如下类属（如图1）。

1.政府内的分立机构

一部分分立机构属于政府机构，在政府序列之内，为政府内的分立机构。按照分立机构与大部门的隶属关系，可以划分为大部门外的分立机构、大部门内的分立机构。

（1）大部门外的分立机构。这些分立机构是独立于政府大部门的独立机构，直接向行政首长或立法机关负责。如美国独立于大部门之外的独立机构（也有的称之为“法定机构”），直接向总统或国会负责。

（2）大部门内的分立机构。这些分立机构虽然具有一定的独立性，但仍在大部门之内，不同程度上受大部门首长的控制。

它们依据不同的管理形式，可以划分为两个具体类属：

①大部门内的执行机构。这类机构以英国大部门掌管的执行机构为代表。即设立由大部门掌管的专业性的执行机构（一个大部门设立并管辖多个执行机构），它们对自己的主管大部门首长负责。除英国的执行局外，还有新西兰的执行局、荷兰的特别管理局、丹麦的管理处、加拿大的特别运作局等。

②大部门内的半独立机构。这类机构以美国大部门内部的独立司（局）为代表。如美国运输部这个大部门内部，设立了联邦航空管理局、联邦公路管理局、联邦铁路管理局等7个管理局，享有较大的独立性和自主性。［1］“盖伊・彼得斯认为，美国各部在相当程度上自主运行的司局级单位与部的分离程度虽然名义上不如英国的执行局化改革，但在实践上与英国不相上下。”［2］

2.政府外的分立机构

在政府序列之外，仍然存在着诸多承担政府公共管理职能的机构。这些机构依据其本身法律性质的不同，可以划分为两类：一是非政府公法性质的分立机构，即非政府组织。另一类是非政府私法性质的分立机构，即政府公司。

（二）大部门与分立机构之间三种不同的权力关系

大部门和不同种类分立机构的双向融合，形成了不同的“大部门―――分立机构”之间的权力关系形态。具体表现为如下两大类的三种具体形态：

1.纵向相对分开的权力关系

国外的大部门与某几类分立机构之间，形成了在纵向上相对分开的权力关系。具体体现为两种模式：

（1）市场模式。这种模式体现在大部门内部的执行机构、政府外的分立机构等分立机构形式上。大部门较多的专注于宏观决策事务，而将公共服务提供、执行性的、决策实施中的政策制定等方面的权力下放给大部门内部的分立机构、政府外部的公法或私法性质的分立机构，旨在提供服务的分立机构之间制造竞争、利用市场机制。大部门与分立机构之间，就形成了典型的“决策权―――执行权”相对分开的权力关系。

（2）参与模式。这种模式体现在大部门内的半独立机构形式上。“美国内阁各部传统上将相当一部分权力赋予所属各司局，各司局享有很大的自主权。但这种自主权是一种政治意义上的自主权而不是指作为一种政府公司形式在市场上提供商品和服务。”［3］但是，大部门和半独立机构之间，仍然存在着纵向上的分权，是“宏观”与“中观微观”两个层面上、纵向上的权力分配关系。

这两种模式虽然依据的原理和表现形式不同，但“两种模式的核心主张都是要求权力下放，将部分权力下放给组织机构的底层和组织机构的顾客（服务对象）。”［4］

2.横向适度分散的权力平行关系

大部门外的分立机构与大部门之间是一种平行关系。从地位上讲，虽然有的大部门外分立机构的地位低于大部门，但某些大部门外的分立机构地位并不比普通的大部门差（如美联储）。这样，大部门外的分立机构与大部门之间并不存在关联，从横向上分散了大部门的权力，是一种横向上适度分散的权力平行关系。

（三）“大部门”与“分立机构”相互融合的动态性

从国外的实践情况来看，大部门与分立机构的相互融合是动态的，这就形成了大部制的动态调整过程。这种“动态性”主要包括两层基本含义：一是无论是大部门，还是分立机构，都是永远的、不断的处于调整之中，无论哪个国家都无法实现部门的绝对稳定。二是大部门与执行机构的相互融合，是国外政府经过较长时间而演化成的一种当前状态下的组织结构形态，并且仍然处于不断调整当中。

这种动态调整和演变，原因是多方面的：（1）“大部门的确切边界的划定是一个问题。大部门的建立通常是把一些职能相近的部门合并到一起，但问题在于大部门再大也无法包括所有相近的职能。”［5］（2）由于组织结构需要不断适应新的社会状况而发生改变。以英国大部门内执行机构为例，“部长们保留改变执行机构的体制和重组执行机构的权力，例如将执行机构重新收回大部门，或者在极端需要的情况下对其进行干涉。”［6］（3）由于组织结构的形成本身体现着人类理性的因素，而人类的理性无法一次性穷尽，需要不断改变和演化。（4）由于某些历史的偶然因素，如首相、总统等国家领导人注意力的转移。（5）某些依据新公共管理原则建立的分立机构可以被市场化。如英国的大部内分立机构（执行机构）在条件成熟的时候可以被私有化，如1993―1997年间，有12个被出售给私人企业、2个被管理层收购、2个被管理契约外包。［7］

二、中国大部制双向融合的必然性：内在机理的体现

大部门与分立机构的相互融合，有着无法改变的内在逻辑，存在着“合”与“分”相互作用、相互配合的内在机理。当前中国大部制改革过程中遇到的新问题、当前机构过于分散的现状，需要大部门与分立机构的双向融合，同样遵循这种分合逻辑。

（一）分立机构是防止大部门再度被分开的关键

单纯的部门合并形成的大部门，不免会产生管理上的种种问题，成为一种非常不稳定的结构，很容易最终被分开，进入了部门间横向上的“合并――分开――再合并――再分开”的怪圈。中国改革实践的推进，使大部门的弊端和再现“分合怪圈”的可能性开始暴露。打破这种横向上“分合怪圈”的办法，就是实现纵向上的分开，完善与大部门相配合的分立机构。

1.分立机构可以缓解“部门间利益冲突内部化”的问题

所谓的“部门间利益冲突内部化”是指，大部门成立之前的部门间利益冲突，转化为大部门成立之后的部门内各处室之间的利益冲突。大部门的目的之一就是要克服部门利益及其冲突，然而单纯通过合并部门形成的大部门无法实现这一目的。实际运行中的大部门，“好像是由许多部分凑在一起组成的一个混合物，而不是一个紧密的统一体。”［8］“各个进入大部的原有部门会对内部利益（比如资金、职位）的分配非常敏感，它们会为获得这些利益而互相竞争。在此类问题的分配上稍有不慎，就会引发内部的不和与冲突，难以形成大部运作所需要的内部凝聚力。”［9］这样，就形成了大部门的“部门间利益冲突内部化”问题，成为大部门不稳定性的重要影响因素。

部门利益冲突产生的重要根源在于，政府部门（或政府部门内的组成部分）靠权力集中形成权力共同体，“自己制定政策，容易自我确定利益；自己执行政策，就是亲自去实现利益；自己行使监督，就是去降低部门利益被查处的风险。”［10］每个部门自己圈定事权，进而圈定和实现本部门的利益。大部门内的分立机构（大部门内的半独立机构、执行机构），能够实现权力结构的重组，形成纵向上相对分开的权力关系，尤其是大部门内的执行机构使大部制成为决策权、执行权、监督权相互制约的体制，就能够打破这种利益共同体。以财政利益为例，分立机构设立以后，大部门主要负责宏观决策、对分立机构的监管，虽然拥有财政资金的确定权、分配权、监督权，但自身无法获得较多的财政资金；分立机构由于提供公共服务、进行具体的市场和社会监管的工作属性，自然会拥有较多的财政资金，但它没有财政资金的圈定权。这样，就打破了各部门的利益链条，破坏了大部门成立之前以各部门为单位的“利益共同体”，在很大程度上融解部门间利益冲突内部化的问题，使“大部门”成为内部利益冲突较少的组织。

2.分立机构可以缓解大部门规模过于庞大带来的种种问题

部门合并会造成大部门的职能和规模过于庞大，形成“宽职能、大规模”的“庞然大物”。大部门规模过于庞大，会带来各种问题：（1）由于领导承担着各种具体事务的责任，部门的合并、规模的庞大使领导变得更加繁忙，进而降低决策的效率和科学性。（2）部门规模增大，可能导致大部门内部的部门相应增多，部门内部协调事务增加、难度加大，影响政府体制的灵活性、沟通有效性。

通过设立大部内的分立机构，使分立机构承载了大部门诸多的执行性事务，大部门或大部门决策层的规模自然会大大缩小。因此，上述大部门因规模庞大而带来的问题可以得到缓解：（1）大部门及其领导具体事务控制权力下放，便可以从繁忙的具体性事务中解脱出来，较多的考虑政策制定和执行结果控制问题。（2）由于大部门决策层规模变小，其内部结构可以进行重新整合。政府内部的部门数量便大大减少，会使大部门内部的部门协调问题得到缓解。（3）大部门由于卸掉了诸多具体事务的包袱，规模大幅缩小，会使宏观决策低效或不科学问题、核心司内部的部门间协调问题得到缓解。

3.分立机构利于缓解大部门降低部分职能专业性的问题

部门详细分工的原因在于专业化，有些职能的履行具有较强的专业性。“小部门”就是依据专业化原则建立起来的，这种组织形式虽然暴露出了职能分散、交叉的弊端，但其仍有自身强调专业性的合理之处。然而，部门合并往往会把一些专业化的部门合并进大部门当中来，这样就降低了这些部门的专业化和独立性。分立机构恰恰是依据专业性和独立性的基本原则建立起来的。在大部门和分立机构双向融合的组织形态下，体现着“专业性”和“整体性”的统一。

4.分立机构的设立可以解决大部门权力过分集中的问题

单纯的部门合并而形成的大部门，拥有更加广泛的权力，在中国本来就已经权力相对集中的情况下会使权力集中程度变本加厉。分立机构会形成各种各样的分权关系，来缓解这一问题：（1）大部内执行机构模式，可以在大部门与分立机构之间大致上形成决策权、执行权、监督权相互制约的权力结构，形成大部门内部的权力制约作用。（2）大部内的半独立机构也会形成纵向上的分权模式，在具体事务上制约大部门决策层权力。（3）大部外的分立机构的大量设立，实现了大部门职能向政府外的转移，自然也会缩小大部门的权力。

5.分立机构一定程度上可以缓解大部门的岗位减少和人事管理难题

对政府机构做减法的大部门，必然会减少部门的领导职数，这样就带来了大部门内部的人事管理问题：（1）带来各个级别领导职数和岗位减少，这样就会导致诸多阻止大部门改革的意见和力量。（2）大部门内部的晋升机会大大减少，这就增加内部工作人员竞争领导岗位的内耗，甚至打击一部分工作人员的工作积极性。与此恰恰相反，分立机构实质上是在为机构做加法，在大部门减少岗位的同时，大大增加了不少工作和领导岗位，使岗位的增加与减少部分相“抵消”。因此，分立机构可以一定程度上承接大部门缩减人员带来的人员安置问题，减少大部门内竞争领导岗位的内耗。