张康之：走向服务型政府的“大部制”改革

摘要：大部制改革只有包蕴着服务型政府建设的主题才称得上中国行政改革的中继站，否则它的价值就会大打折扣。服务型政府建设既是一个长期目标，又是我们必须坚持的基本方向。

[摘要]新一届政府进行的大部制改革是前几次机构改革的延续，同时，它又意味着中国的机构改革进入了一个新的阶段。但是，大部制改革只有包蕴着服务型政府建设的主题才称得上中国行政改革的中继站，否则它的价值就会大打折扣。服务型政府建设既是一个长期目标，又是我们必须坚持的基本方向。因为，人类社会正在发生一场后工业化运动，呈现出了高度复杂性和高度不确定性的特征，它使既有的在低度复杂性和低度不确定性条件下建立起来的政府模式显得不太适应。机构改革的深刻内涵应当是政府模式的重构，服务型政府建设则是唯一正确的选择。

[关键词]大部制，机构改革，服务型政府

2013年的两会后，新一届政府的行政改革被确认为“大部制”改革，或者说，“大部制”改革是新一届政府行政改革的切入点和突破口。就大部制改革而言，表现出与上一届政府行政改革工作的连续性，可以说舆论准备和操作方案的准备都已经进行多年，已经到了水到渠成的地步。而且，学术界也为之进行了多年的研究和探讨，对大部制改革的各个方面都作出了较为深入的分析，对可能遇到的困难也基本上提出了切实可行的对策性建议。因而，我们相信此次行政改革能够取得预期效果。2004年，中国政府为行政改革确立了一个总体目标，那就是建设服务型政府。但是，服务型政府建设是一项长期的任务，在一个很长时期中，它都将是引领我国行政改革的总纲领，我们在行政改革过程中每一项措施的选择，都应当朝着服务型政府建设的方向前进一步。也就是说，中国政府在行政改革方面所作出的一切努力都必须是走向服务型政府的行动，建立服务型政府的总目标就是衡量行政改革的尺度，凡是有利于服务型政府建设的行动，就是积极的，否则，就可能是走了弯路。

一、作为机构改革的“大部制”改革

大部制改革标志着中国行政改革进入一个新的阶段。一方面，它是1998年以来的机构改革的延续，依然属于机构改革的范畴；另一方面，在1998 年以来的十多年机构改革的基础上，开始用“大部制”这个概念去表明机构改革的重心所在，从而使机构改革的切入点和工作重心都变得更加明确、内容更加清晰。所以，大部制改革是机构改革又向前迈进了一步的标志。可以预见，随着新一届政府的大部制改革达到预期目标后，机构改革这一主题下所要做的工作可以告一段落，在相对长的一段时间内，可以把政府行政改革工作的重心转移到其他方面。除非社会、经济等方面的发展对政府结构方面提出了新的要求，否则，可以不再把主要精力投向机构改革方面。

从中国改革开放以来30多年的历史来看，中国政府自身的行政改革一直是以机构改革为重心的，是通过机构改革去带动政府职能、管理方式以及行政文化等方面的变革。十六大召开前后，关于行政改革有了新的提法，那就是提出了“行政管理体制改革”。对此，学术界曾一度将其解读为中国政府的行政改革进入了一个新的阶段，即从“机构”转向“体制”。然而，实践证明，中国政府机构改革的任务并没有完成，或者说，中国政府依然需要通过机构改革去带动体制的改变。这就是本届政府把大部制改革确立为行政改革重心的原因。但是，与此前的机构改革相比，大部制改革与体制改革的关系更为贴近，会直接地触动体制，会使行政体制改革感受到更大的压力，甚至会直接引发行政体制的多方面变革。所以，在大部制改革取得积极进展的时候，我们将会看到行政体制发生更大的变化。

我们应当看到的是，在1998年的机构改革中，精简机构、转变职能和理顺关系是合而为一的主题，它们之间既有区别又是密切联系在一起的。就它们之间的区别而言，这三个方面是机构改革的三项任务，是不能混同的。但是，这三个方面又有着有机性的关联，任何一项目标的实现都可以使其他两项目标得到同时实现，反而任何一项改革的不到位，也都会使其他两项目标无法得到实现。就始于1998年的机构改革而言，这三项目标都基本实现了。但是，改革是一个行进的过程，在改革的过程中会不断地出现新的问题，会积累起新的矛盾。所以，1998年的机构改革并不是机构改革的一个终极版本，必须持续地开展下去。另一方面，我们也必须承认，在当时的历史条件下，一些深层次的问题是不能触及也不允许触及的。这就是改革的性质所决定的，在每一个具体的时期，都只能实现属于这个时期的具体目标，如果改革的行动带有非现实的诗意内涵，就会付出意想不到的代价。也就是说，当时已经发现的问题也必须留待今天去加以解决。也正是由于这个原因，我们在1998年的机构改革和十六大之后直至新一届政府的改革之间，看到了某种连续性。另一方面，我们也看到了这几次机构改革之间的不同特征。

不过，我们也必须看到，机构改革并不是政府自身建设的终极目标，机构改革必须有一个超越自我的目标和明确的方向，而且这个方向应当在相当长的时期内贯穿于每一次具体的机构改革过程之中。事实上，在2004年，中国政府就确立起了这个方向，那就是建设服务型政府。也就是说，对于中国政府而言，包蕴于机构改革行动之中的内在的灵魂是“建立一个什么样的政府”的问题，而答案则是建设服务型政府。无论我们在机构改革和体制改革方面做了什么样的工作，取得了多么大的成绩，都必须沿着服务型政府建设的方向前行。我们的行政改革必须始终贯穿着走向服务型政府的基本追求，须臾不可忘记服务型政府建设是我们的最终目标。如果我们在机构改革的过程中仅仅关注机构的调整，忽视了服务型政府建设这一主题，那么，就是目光短浅的做法，即使我们在一个时期中取得了机构改革的预期成就，但很快就会发现新的问题出现的，就会发现改了的东西还要改过来，就会陷入“折腾”的陷阱之中。

从机构改革到体制改革，再到建立一个什么样的政府模式，是一个层次迭进的主题系列，前者必须从属于后者。因而，在我们的行政改革路径的探索中，进行机构改革的时候，必须充分认识到将会对体制带来哪些变化，积极的还是消极的；当我们注意到体制方面的变革时，又必须看到它是否偏离了服务型政府建设的目标，只有朝着服务型政府建设目标前进，才意味着我们的道路是正确的。

二、机构改革的现实与理想

克罗齐耶认为，“社会既不是柔软的面团，可供改革者任意揉捏塑形，也不是坚固的整体结构，必须用炸药将其炸开，而是处在运动过程之中的整体，其间运行着巨大的能量。假如我们可以如此看待社会的话，那么改革所提出的问题，从根本上讲，是这样一个问题：使这类巨大的能量得以耗散，或更为准确地说，使这类能量不向消极的指向或保守的维度转化。” [1]改革者需要顺势而为，在某种意义上，需要认识清楚蕴含于社会之中的这种巨大能量的性质，并加以引导，使之服务于改革的目标。改革者不能凭着自己的兴趣和偏好行事，不能单凭自己的一厢情愿去确立改革的目标，即使自己对改革的期望是正确的，也需要根据客观情势去制定行动方案。总之，改革者决不能采取与社会中所蕴含的那种能量相背离的态度，如果那样的话，再好的改革愿望也会碰壁。就改革与革命不同而言，革命运动的爆发在大多数情况下总是伴随着社会失控的局面，而改革的过程则是可控的。对改革过程的控制决不是对社会的控制，相反，改革过程的可控制性恰恰是根源于对社会的正确引导，即把社会中所包含的巨大能量引导到某个方向，使这种能量逐渐地释放出来。

其实，对于积存于社会之中的能量，是可以进行抽象把握的，是可以从中发现要求社会走向某个方面的愿望的。如果能够把握这一点的话，也就能够形成较为清晰的改革目标了。所以，改革目标并不是改革者凭着主观愿望去制定的，而是社会期望和要求的反映。比如，在我们当前的社会管理体制改革中，就不能把社会管理简单化为社会控制，因为我们的社会并不存在即将失序的危机，并不存在引爆革命和大规模动乱的矛盾，所存在的主要是对社会自主与自由的追求，是要求以更多的自我治理去矫正政府社会管理体制的呆板和僵化，试图打破的是因政府社会管理引发的不公平和不公正的问题。如果政府进一步强化社会控制的话，只能置自己与社会期望和要求相对抗的境地，其结果反而会使矛盾进一步加剧，使问题积累起来，以至于引发出意想不到的危机。以上访为例，在中国的上访人群中，肯定存在着一些无良之辈，但就上访行为而言，所表达的是对中国民主制度的信任，是对更高一级政府主持公平、正义的信赖。虽然会有人利用这一制度去谋取额外的利益，但这些人却不是站在反政府、反社会的立场上的，恰恰是用脚投了政府的赞成票。即使是出于某种不良的动机，但在表现上也必须被理解为投了赞成票和信任票。但是，我们是如何对待上访人群的，我们是对上访现象加以控制、阻止、杜绝还是把上访人群中所包含的能量转化为改革的资源？这显然是需要加以反思的。这些问题就是机构改革面对的现实，是大部制改革必须认真对待的课题。我们决不能把大部制改革理解成政府机构的简单合并和归类，而是要通过机构改革使政府在解决当前社会中的那些棘手的、长期得不到解决的问题方面体现出更多的优势。

在分析改革的原因时，克罗齐耶指出，“在政治、经济领域，在各种各样的组织与机构之中，我们的管理体制依然建立在这样一种简单却威力强大的机制之上：级别种类的分割、诸种情境的分离以及技术的分割，使得社会性与职业性的屏障继续存在。此类机制阻碍了自由的交流和沟通，允许权威依然以疏离追他者及保守秘密的方式行使权力，其系统也更为坚固，因为人们没有意识到它的存在，然而在当今，它却正在受到人们的质疑。可以用来提出要求与施加压力的途径越来越多，诸种社会屏障业已颠覆，但分割的技术与分割的局面未能有效地将其取代。体制尽管处在持续不断的危机之中，但是却依然存在，或许，这就是为什么我们未能建立起一个可替代的体制的原因所在。” [2]所以，行政改革是我们这个社会治理过程中须臾不能忽视的主题。但是，克罗齐耶所揭示的问题是一个更为根本性的问题，以此为出发而制定改革的行动方案，可能是缺乏可操作性的，甚至是一种带有空想性质的方案。改革并不是要通过一次行动去解决所有这些问题，改革只能是渐进的。因而，把行政改革分解为机构改革、体制改革，并对之作出有序的安排，才是可行的。同时，机构改革也需要分步实施。把中国政府历次机构改革的具体目标和行动方案按照时间顺序排列起来，我们就可以看到它的前进方向和以次递进的策略。可以说，中国政府改革开放以来的历次机构改革是一个逐步深入的递进过程，包含着一条走到新一届政府的大部制改革逻辑线索。这说明中国政府的机构改革一直坚持了现实性的原则。

在改革的过程中坚持现实性的原则，在切实可行的每一个方案中去求得每一个小的进步，是保证改革持续推进的正确策略。但是，如果改革者缺乏理想的话，就会在陶醉于改革所取得的进步中失去目标和方向。克罗齐耶认为改革的重心是改变人们的思维方式，他说，“不改变人们的思维方式，就无法改变社会结构，也就无法改变人们的思维方式，然而要改变行政管理体系与社会之间的关系则是可能的，由此可以改变塑造人们的思维方式与社会结构的诸种条件。” [3]我们所处的时代与西方近代以来的每一个时代都有所不同，西方国家在近代以来的几百年间所采用过的政府改革策略都不能够原封不动地搬到中国来。即使是 20世纪80年代以来的西方政府改革经验，也是不可以照搬的。因为，我们正处在全球化、后工业化的进程中，这是一场伟大的社会变革运动，我们今天所感受到的政府无法满足社会要求的问题，有一些是西方国家及其政府曾经经历过的，而更多的则是来源于这场伟大的社会变革运动。在这一点上，我们与西方国家处在同一个起跑线上，遇到了一些共同的问题，并没有某种现成的西方经验可以借鉴。如果我们不予深究地把西方国家既有的经验搬过来的话，要不了多久，就会发现我们陷入到某种难以预料的泥潭之中。这是中国政府改革时代的现实，而基于这一点去谋划改革的时候，就会让改革的方案中包含着理想的成分。事实上，就中国的机构改革一直围绕着“精简机构”、“转变职能”和“理顺关系”这三个核心问题展开而言，其实是包含着中国“政府自身的改革”、“政府与社会关系的变革”两个方面的内容的。这两个方面合在一起，是包含着建构服务型政府模式的理想的。