梁莹：公民治理意识、公民精神与草根社区自治组织的成长

巴伯曾说过：“民主是一个过程，而不是结果；民主是一项持续性的实验，而不是一系列固定的准则。”[1]民主的理念在当代社会很少被公开质疑，然而无可否认的是，民主仍是社会科学领域中最具争议的议题之一。[2]在迈向人类民主化的治理宏图中，政治理论家与实务者都将民主作为人类政治文明发展旅途中的至高使命。古代雅典、罗马的民主印象成为政治学者挥之不去的美好期待，有过挫折、有过喜悦，政治民主化总是在这种交替与缠绕中缓缓前行。作为人类政治文明发展历史的见证者，公民担负着回归政治本身的切实责任。然而，毋庸置疑的是，公民治理意识、公民精神将会燃起公民追逐逝去梦想的热情，催促人类开创民主治理的新境界。

一、公民治理意识、公民精神之理论回眸与意涵解读

人类的智者从柏拉图到托克维尔都认为由于西方国家的权力获取需要得到公民的支持，因此对于统治者来说，理性地说服人们就非常关键，只有让公民从理性方面获得认同，才能有利于权力的稳固。[3]19世纪30年代，当托克维尔初次踏入美国大陆时，深深表达了如下感受：“不论老幼、不论贫富、不论性格差异，美国人总是在不停地结社。”[4]由此可见早年托克维尔非常欣赏美国公民的自治精神对美国民主政治的推动作用。Adam则进一步深入指出自治的原初含义是任何人对于合法的秩序都有统一的偏好，然而由于不同的价值、利益与标准的冲突，这一假设受到挑战。但是自治的固有逻辑却未发生变化，自治强调如果决策执行代表了集体的偏好，一个集体或者共同体将对于个体公民进行管理。[5]“公民治理”很接近于早年托克维尔笔下的美国传统的公民自治精神和Adam所言的公民自治的深层意涵――公民直接参与各类公共事务的合作治理，而不是通过政府这个中介；或者直接与政府进行良好的合作互动，使政府制定的公共政策最大限度地体现自己的美好诉求，最终达到公民治理公共事务的理想目标。

早在1976年，Higgins和Richardson就曾预言：“更大程度的参与与协商已经成为所有层次、所有组织决策的一个必要因素，促使这种参与运动的动力如今没有看到消失的迹象，而且在不久的将来这种趋势定会更加明显”。[6]学者们似乎对于将来的更为广泛的公民参与性治理充满着无限的憧憬与期待，然而不少学者也批判性地注意到未来的更为深刻性的公民参与急需一种载体，如果缺失了这种承载公民参与的物质基础，那么所有的公民参与性设想只能付诸于空想。在Clarke和Newman看来，我们应该更多地发掘社区的潜力，重新发现社区，将社区作为提升公共领域的一种重要途径。[7]通过公民直接控制与通过社区论坛与社区议会等形式，给予公民参与的权力，从而决定影响社区发展的议题，[8]而这种理念的发展被后来的学者视为一种走向公民治理的路径选择。“公民治理”在公共管理领域并不是最为前沿的词汇，公民治理的倡导者理查德・C.博克斯的《公民治理：引领21世纪的美国社区》一书在几年前就已经作为译著出版了，但是公民治理的确是我国社区草根民主成长的未来方向。在公民治理模型中，社区居民是他们自己社区的“提供者”，所以，他们应该做出必要的决定以确定应该提供什么样的公共服务以及如何运营这些公共服务。选取代议者以及公共服务职业者在社区公共生活中发挥着重要作用，但他们的角色应该是提供帮助和支持，而不是成为公民的上级，他们应该和公民一起，这才能形成为一个社区。[9]

公民治理理论汲取了传统政治学与行政学中的三种价值理念，即地方控制、小而回应性的政府以及作为顾问的公共服务职业者，并试图建构一种公民型政府，这种公民型政府主要由公民、选任代议者和公共服务职业者相互协作而形成。博克斯认为公共组织的发展将经历四个阶段：精英控制(Elite control)阶段、民主(Democracy)阶段、专业主义(Professionalism)阶段、公民治理(citizen governance)阶段。[10]同时，为了应对政治合法性的危机与社会的不信任危机，公民与政府的合作治理理念已经成为政治学者研究的热点，学者们普遍认为广泛性的公民参与和合作治理能够挽救传统民主治理的危机。[11]而另一位公民治理理论支持者巴伯认为现代社会普遍采用的代议民主制最多只能是趋近于民主，称为“弱势民主”。据此，他提出了“强势民主”的概念，在看到传统代议制的弊端之后，巴伯对于强势民主推崇有加，他认为：“强势民主不仅仅要追求选票，而且要求好的理由；强势民主不仅仅追求观点，而且也重视理性的辩论”。[12]

肇始于美国的公民治理理论在一定程度上以解决代议制代表性不足为目标，以顺应并推动公民自治意识和公民精神为宗旨，促进公民对于各类社区事务的直接参与。公民治理不仅仅是要实现效率的提升，更重要的是实现一个公民自己设想与自己执行的社区愿景。[13]而对于实现真实的公民治理图景而言，公民治理意识与公民精神是最为重要的内源性基础。公民治理意识顾名思义即为公民治理活动中所体现出的公民自治意识、民主意识、自由意识、平等意识与参与意识等各种现代公民意识。

“公民精神”可谓是公共管理学科发展历程中始终形影不离的词汇。早年新公共行政学就极为倡导公民精神的复兴。作为“新公共行政”的代表人物，乔治・弗雷德里克森教授提出经济和效率虽然是公共行政的价值和追求的目标之一，但绝不是其核心价值。罗伯特・登哈特等人也同样认为，新公共管理运动的发展带来了诸多理论的更新，建立在民主公民身份理论、公民社会理论与话语理论基础之上的新公共服务、公民精神复苏等理念成为公共行政的重要价值诉求。[14]后现代公共行政语境中的话语民主理论与盛行于当代中西方行政学界的“善治”理论，都被视为是复兴了新公共行政学派的对于公民精神的价值追求。Grindle认为，善治呼唤公共部门所有方面的改进，不仅仅要求改进政治与经济互动的规则，改进公共议程设置的决策机构，改进公共部门资源配置方式从而有效回应公民需求，而且善治也低于社会共同价值的实现提出的新的要求。[15]而除了“善治”理论之外，“政策网络”、“多中心治理”等公共管理领域盛行的诸多理论，也是将很多注意力集中于关注公民参与意识、公民自治意识、公民美德与现代公民精神等等。

与公共行政的精神一脉相承，参与精神、民主精神、权利意识、平等精神和社会责任感等成为公民精神的重要体现。在我国，由于长期深受臣民意识与臣民文化的深入影响，很多公民极为缺乏公民治理意识与公民精神，缺乏参与公共事务与社会政策的治理，缺乏维护公共利益的意识。犹如帕特南描述的社会资本，公民治理意识与公民精神可以看成是一种典型的社会资本，任何社会的发展与运作都依赖于此种社会资本，因此实现社会良好治理需要持续地挖掘与利用这种社会资本。在1996年时，提出公民治理弥补政府中公民参与的缺失，在美国的83237个政府机构中，没有一个政府是纯粹意义上的公民治理。[16]公民治理意识与公民精神极为强调草根社区自治组织与公民个人在草根民主中所获得的真实发展空间，很难想像在一个缺乏积极、信任、合作、真实、自治的场景中能够催生出真正的民主图景。

二、自下而上孕生的草根社区自治组织：研究问题与研究概况

当今的世界发展使公共参与的范围急剧扩展，公民为中心的合作型公共治理越来越成为新时代的主要治理议题。[17]Melucci认为伴随着人类社会的不断发展，全球治理背景下的政府所面临的不再是实现一种合理完美的制度，对于公民的文化教育与素质培育也将被提至重要议程。[18]现代公民治理意识与公民精神的发展与培育在一定程度上促成了与之发展程度相对应的公民治理与草根民主的逐步形成与最终建构。

公民治理意识、公民精神所具有的这些核心价值理念，从理论层面而言与我国当前城乡社区田野之间的草根社区自治组织与草根民主的成长历程有着某种契合和共性。社区自治组织在我国主要分为两大类：一类是依靠政府行政力量自上而下推动发展起来的社区自治组织，这类社区自治组织出现比较早且带有“官方化”的特征；另一类则主要依赖于社会民间内生力量的不断壮大，进而自下而上地推动而形成的社区自治组织，这类社区自治组织具有“纯民间性”的特点。本文主要研究和考察的社区自治组织归属于纯民间性类型，也就是草根社区自治组织。我国诸如“社区邻里互助中心”之类的草根社区自治组织的成长，都在推动中国草根公民社会的发展。但是资金、资源等有限及其他种种制约条件也使得它们还不能在整体上成长为独立发展的巨大动力。如依据2006年在南京市展开的关于草根NGO的相关实证调查中的数据统计结果，笔者通过《社区公民参与草根NGO：现状与阻滞因素分析――基于对南京市的实证调查》(2007)等论文中基于对南京市城乡若干社区的实证调查，对南京市城乡社区草根NGO成长的现状进行了深入解析，通过研究结果可以发现城市社区居民对草根NGO的参与程度并不理想。在调查结果中可见过半的社区居民表示从未参与任何形式的草根组织；从草根NGO整体参与来看，其中公益服务类NGO的参与情况呈现出非常低的状况，相对而言政治领导类NGO的参与程度却相对偏高。[19]

我国是一个历来就缺乏民主氛围的国度，城市社区中草根性的治理意识、公共精神的成长仍然较为孱弱，而孱弱的公民精神、淡薄的公民治理意识对于草根社区自治组织的成长而言，是否存在着较大的影响呢？本文将通过对长三角地区的三个城市南京、杭州和苏州的实证调查，深入考察真实世界中公民治理意识与公民精神成长之现状，在此基础上更加深入地进行分析与研究，进一步揭示公民治理意识与公民精神的社会价值和社会意义，重点分析与研究公民治理意识与公民精神对草根社区自治组织良性发展的深刻影响，深入探究培育社区公民公共精神的发展渠道与推进草根社区自治组织与草根民主成长的美好展望。本次调查的数据资料来源于2009年在长三角地区的三个城市南京、杭州和苏州所作的实证调查。调查对象为参加过社区自治组织的社区居民。调查过程中主要采用多阶段抽样法，多阶段抽样过程中又结合简单随机抽样法、分层抽样法、系统抽样法、定额抽样法、判断抽样法等多种抽样方法。在抽样框中，根据已有的资料和研究，考虑了总体的性别构成、年龄构成、职业分布、地区分布等多种因素，整个调查均采用较为简短清晰的结构式调查问卷，此次调查共派发1200份问卷，收回982份，回收率为81.8％；采用幅度检查和逻辑检查对初始问卷进行严格筛选，除去16份无效问卷，保留966份，最后有效回收率为80.5％。本文期望能够对我国其他地区城市公民治理、公民精神与草根社区自治组织的实践模式提供借鉴与参考价值。

三、公民治理意识、公民精神与草根社区自治组织的成长

尽管目前我国进行了多种形式的民主化改革，但是传统的臣民文化依然不可避免地束缚和制约着人们的思想与行为。例如中国比较突出和典型的传统臣民文化――“官本位”、“权威崇拜”和“与世无争”等政治心理，发展至今在很大程度上依然惯性地影响和制约着人们的政治观念和政治行为，这极大地抑制了社会公共空间和公民的主体地位。由于我国与西方的民主、法律等多种文化价值系统存在较大的差异，公民的民主与法治等公民精神与公民意识至今仍难以深入我国的民主法律文化土壤。

调查中，对于“我参与的社区自治组织对社区社会政策的决定，会产生一定的影响力”、“我必须在平时多参与社区自治组织，这样能够有效监督社区社会政策的执行”、“参与社区自治组织的收获在于可以使我了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“通过参与社区自治组织让我对社区更有信赖感和归属感”、“参与社区自治组织越积极，越有益于推动草根民主的发展”这些说法，均只有半数左右的被调查公民表示比较赞同，而相当一部分公民对于这些说法是表示不认可的。通过数据调查统计发现，部分公民对社区自治组织的自治型参与比较缺乏。[20]而从中也折射出被调查公民的公民治理意识和公民精神相对较为淡薄和孱弱。

公民治理意识、公民精神的发展与成长直接为草根社区自治组织和草根民主的成长与发展提供鲜活的动力和源泉，其内在关联性在于公民治理意识、公民精神的成长本身是草根社区自治组织和草根民主发展的重要表征，还体现在公民治理意识、公民精神的成长对于草根社区自治组织和草根民主的成长有着较大的促进作用。