陈世和：对 “重病在身”的《预算法》之修改刻不容缓――兼与美国预算法（案）比较

我国政府特别是地方政府的财政预算能“水到渠成”地顺利通过人大审核的关口，让美国政府在国会山的“财政悬崖”边上啧啧称奇，感叹不已！然而，在实践中，对疯狂的投资与灰色的预算外收支睁一只眼闭一只眼的《预算法》却饱受公众与专家们置疑。预算外投资与“三公”经费的挥霍浪费造成的弊端日益显现，公众与专家们要求修改《预算法》的呼声愈加强烈。因此，考虑到法律赋予预算审议主体（人大及其常委会）的权力十分粗疏空泛，审议权与监督权被驾空甚至被进一步虚化的情势日趋严重。故2011年年底召开的第十一届全国人大常委会第二十四次会议，对《预算法》修正案草案进行了初审。而“十八大”政治报告关于加强人大对预决算的监督更是将《预算法》的修正提升到政体改革的层面，于是，公众的目光再次聚焦《预算法》。

那么，现今施行的《预算法》究竟有哪些不适应当下政治、经济与社会发展的呢？

一

且来看《预算法》：

《预算法》第十二条规定，“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。”

这是该法条的第一款内容，从法条的文义表述可以看出，这是全国人民代表大会很重要的职权，它包含三项依次展开的权力，第（1）是对“中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告”的审查权；第（2）是对“中央预算和中央预算执行情况的报告”的批准权；第（3）是对“全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议”的改变或撤销，即改变的权力和撤销权。

从上述三项职权看：

第（1）项是审查权，存在部分权力难于操作的尴尬。从实际情况看，全国人民代表大会每年一次，在短短的十余天时间怎么可能审查中央与地方预算草案及中央与地方预算执行情况呢？实际上仅仅是对纸面上中央预算的报告进行审查也没有走马观花的时间，可见在短短十余天内进行审议，仍有隔靴挠痒的感觉。

第（2）项是批准权，应为全国人民代表大会每年一次的最重要职权，但代表们在短暂的时间内匆忙审核并批准中央预算（草案）和中央预算执行情况的报告显得太过简单与草率。

第（3）项是改变或者撤销全国人大常委会不适当的决议的权力。此项权力是让兼职的代表改变或撤销常设的常委会的决议，在实践中几乎不可能，况且每年三月（基本上是三月）大会召开时，常委会的一些决议已付诸实行一段时间了，大会要改变何其难！

再来看这一法条的第二款，即《预算法》第十二条第二款：“全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。”

上述法律条文对全国人大常委会的撤销权设置了限制性前提条件，从该项撤销权来看，第（1）撤销国务院制定的的关于预算、决算的行政法规、决定和命令必须要与宪法、法律相抵触为前提。第（2）撤销省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的关于预算、决算的地方性法规和决议也必须与宪法、法律相抵触。然而在实践中，因宪法与法律的粗疏，一部分资金的支出以及相应的行政法规、政策规定并不一定明显与宪法、法律相抵触。此外，还有法律没有规定的真空状态，因此，根据法律没有许可的行政行为不可为的原理，不能让“预算外支出”无法无天。可见如不修改《预算法》，赋予全国人大常委会具体的调查权、监督权，其撤销权也如空中楼阁。行政方面在使用预算资金和投资时会毫不顾忌人大及其常委会的存在而超量投出。

《预算法》第三十七条还规定，“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查”，地方财政部门也应将本级预算草案的主要内容提交同级人大常委会财政经济委员会初步审查。

上述规定虽然在一定程度上弥补了每年一次代表大会时间的有限，但在实践中，人大常委会的财政经济委员会的初步审查仍有游离于大会审议的暗箱操作的形式，从严格意义上讲，已将大会及代表的公开审议权虚置化。

鉴于本篇内容有限，不可能对《预算法》作全面的评判，但仅仅举出以上关键的几例，就可看出《预算法》在设计预算审议与批准方面对人大及其常委会的职权存留了许多务虚的内容。此外，天量的预算外投资从《预算法》身旁擦肩而过，如不纳入《预算法》框架内监督与审控，疯狂的预算外支出将会变成脱缰的野马……

二

让我们来看一看美国国会怎样审议和批准预算法案的。根据《美国宪 法行政法》（中国社会科学出版社出版第177页）“国会的预算与财政管理”第六二十一条：“国会的声明：（一）有效确保国会对预算程序的控制。（二）规定每年向国会确定联邦财政收入和支出的适当水平。（三）规定一种扣押控制制度。（四）确立国家的预算重点。（五）规定由行政部门按照国会履行其职责的方式提供情报资料。”

根据《美国国会的预算与财政管理》，美国国会参众两院内均设有预算委员会，在国会还设立预算局。国会预算局主要的工作：（一）为实施有关法案或议案将要支出的费用作出一个概算，并附上作出这种概算的根据；（二）在有关法案或议案生效实施的财政年度和该财政年度之后，将要支出的费用的概算；（三）有关委员会或任何联邦机构作出概算的比较；（四）确定有关法案或议案中包含的联邦财政义务的各种方式和说明（见《美国宪法行政法》“国会预算与管理”第191页）。

由于有了国会预算局的专业性技术性支撑，参众两院的预算委员会如虎添翼。

从上述法律可看出，国会参众两院的预算委员会及其他各委员会并不是被动地审议行政部门提交的预算报告，他们不仅有相应的调查权，还有自己主动提出预算的权利。美国按年度通过的预算共同议案有些类似我国的年度预算报告，但最大的不同点是，我国由财政部编制， 财政部通过内部行政程序报国务院批准，然后由财政部向每年一次的全国人民代表大会报告（原来需要在大会上宣读，后改为书面报告）。美国则是“国会根据各个财政年度编制预算的程序”作出预算，并且还作出了时间性的法律规定，如“每年1月3日之后的第一个星期，总统提出他的预算案；2月15日，国会预算局向参众两院的预算委员会提出报告；2月25日，参众两院的各委员会向参众两院的预算委员会提出意见和概算；4月1日，参议院预算委员会将预算共同议案提交国会审议；6月10日，众议院拨款委员会将最后形成的年度预算拨款法案提交国会审议；6月15日，国会完成上述有关法案的行动。”（《美国宪法行政法》第178页）。

三

由上可知，美国国会对预算的审议与我国的不同之处在于：第（1）国会审议的预算既有总统（行政）提出的预算案，又有参议院预算委员会经过辩论程序之后向国会提交的参众两院的预算共同议案，此外还有众议院拨款委员会提交的年度预算拨案法案。而我国人大审议的仅仅只是财政部门的一家之言的预算报告；第（2）美国国会审议预算，具有主动性，是由国会参众两院提交的预算，其自主性、主动性大于被动性。在国会审议预算的程序中行政方面反而不怎么主动，是在国会规定的时间内被动地提交。如总统在每年1月3日之后的一个星期内必须提交预算案；而我国的人大却不具有主动性，而是被动地在财政部门框定的预算内容内进行审议；第（3）国会的审议不是在走程序审批过场，而是实实在在地进行审议。如要求国会预算局向参众两院预算委员会提交预算报告，具有调查数据与概算的根据，又有各概算的比较；同时各个委员会还必须向参众两院的预算委员会提出概算和意见。这就构成两院预算委员会对年度预算全方位的了解态势，这样两院预算委员会既有国会预算局技术性支撑的预算报告，又有两院其他委员会根据自己的工作职能提出的概算和意见。如军事委员会，其成员多为军事与财政方面的专家。因而，两院对当年的财政支出提出的意见和概算具有相当的准确性与专业性；而我国却只在人大常委会内设一家财政经济委员会，其审议既不专业，又无其他技术性力量支撑，因此很难达到审查的合理效果；第（3）美国国会审议的各个程序设置也十分精巧，如审议两院的预算共同议案，在众议院需要辩论10小时（不超过10小时），在多数党与少数党之间平均分配辩论时间；又如在参议院的辩论时间不超过15小时，辩论时间由多数党与少数党领袖掌握，并在他们之间平均分配（《美国宪法行政法》184页）。从时间上看美国的预算编制为18个月，审批程序须经辩论、听证、修改、宣读、投票，共计9个月；而我国编制时间2个月，审批时间约10天。第（4）美国的预算向国会报告时，虽然预算共同议案已由众议院和参议院分别进行辩论并表决，但两院预算委员会通过的预算共同议案则由参议院向国会提交审议，至于众议院则向国会提交年度预算拨款法案，具体实施的不是众议院预算委员会，而是众议院拨款委员会。这样，在国会审议中，通过审议参议院预算议案实施监督，反过来，又由众议院拨款委员会再提出拨款法案进行更深一层的监督与实施，这种层层递进、处处把关、交叉监督、辩论听证、投票表决的程序，具有深度又有宽度，且公开透明，的确能对国家预算与人民财产高度负责。而我们则太简单，只要政府财政部门通过，报人民代表大会审议走程序批准即可。

由此可知，美国国会审议预算的程序具有一整套成熟完整的规范。最为关键的是，整个过程设计合理，如在时间上的明确性就能使议员、专家、官员、公众在既定的时间内做好份内的工作或提前安排时间予以关注。此外，程序上的公开透明，通过必须的辩论程序（电视公开），避免了暗箱操作的弊病。而各个机构因功能价值取向与职责目标不同，也能相互制约。避免行政权力过大，采取突袭开会或在短期内匆促审批的弊端。由于议会方面具有主动调查的权力和主动编制预算方案的权力，因而掌握了审议预算的过程，完全获得了主动权。从而使国会审议预算达到审议权、批准权与监督权的有机结合，在审批、拨款与监督中形成良性循环。

当然，国会对预算共同议案批准之后并不会完全机械地一成不变。根据《国会预算与财政管理》第六百三十五条规定，“允许对预算共同议案作出修改，但必须是由参众两院先审议，由参众两院通过，同时不得突破最高赤字额”（见《美国宪法行政法》183页）。

除此之外，预算信息透明与公开也是美国实行公众监督预算审议与预算执行的一大特点。美国的权力机构，无论是行政部门还是议会，都向公众打开预算监督的方便之门。如总统的预算草案完全向社会公开，公众可以方便地在相关的官方网站（如总统预算管理办公室的网站）和书籍文件中查阅到。国会的预算文件及预算会议也是公开的。国会审查和参众两院预算委员会的预算辩论不仅向公众开放，让公众自由地到现场旁听，还通过电视公开辩论让更多的公民了解。

此外，美国设立的纳税人诉讼法规及其诉讼程序的制度，使公众可以通过诉讼来阻止可能违法的政府支出项目。在美国，如某位纳税人发现哪一项具体的预算开支项目违反法律法规，可以直接向联邦法院提起诉讼，法院可以裁决政府暂停或中止该项开支（相当于我国的“三公”费用）。

四

与之相比，我国的《预算法》显得过于粗疏，人大审议权与监督权基本是走过场。虽然近年来，公众与大多数官员都悉知公共预算的精髓在于政府的财政报告须经立法程序批准，但由于批准程序设计过于简单，因而大多数官员也没有把《预算法》当成一回事。

由于每年一次的人民代表大会，既要审议《政府工作报告》。又要审议《财政预算报告》，还要审议《国民经济和社会发展计划的报告》，而在这些需要审议的报告中，有以下几大问题会影响代表们审议的注意力：第（1）《政府工作报告》的重要性使代表们忽略了《预算报告》的重要性，一年一次的有限时间也集中到审议“政府工作报告”方面，使《预算法》所规定的审议权被严重虚置化。在代表们热议经济问题时，《预算法》实际是躺在一旁睡大觉；第（2）《政府工作报告》中的一部分投资是预算支出；另有一部分投资则是体外循环，是通过地方债务平台公司向国有银行借款支出的。此外还有一部分涉及社会投资，不属于《预算法》管理的财政预算审议范畴。至于《国民经济与社会发展计划的报告》亦如此，