林拓 申立：我国城乡区县重组：风险及其超越

摘要：城市化引发我国大规模城乡空间重构。本文在分析区县重组中体制摩擦、发展断裂、假性城市化等三大风险的基础上，进一步提出，区县重组不仅仅是政区调整，更是深层次的城乡行政管理变革，要以协同共进为导向，促进市与区职权的合理配置；以人本发展为导向，促进惠民与转型的政策创新；以质量提升为导向，促进空间与功能的逐步优化，从而积极化解并超越区县重组的风险。

［摘要］城市化引发我国大规模城乡空间重构。本文在分析区县重组中体制摩擦、发展断裂、假性城市化等三大风险的基础上，进一步提出，区县重组不仅仅是政区调整，更是深层次的城乡行政管理变革，要以协同共进为导向，促进市与区职权的合理配置；以人本发展为导向，促进惠民与转型的政策创新；以质量提升为导向，促进空间与功能的逐步优化，从而积极化解并超越区县重组的风险。

［关键词］区县重组；风险超越；协同共进；人本发展

一、问题的提出

改革以来，我国城市化发展引发了大规模的城乡空间重构。1978年至1999年，撤县（市）建区144个，城区与郊区撤并25个，区县重组平均每年7个左右；新世纪以来区县重组进程显著加快，2000年至今，撤县（市）建区98个，城区与郊区撤并14个，平均每年近10个。

区县重组之所以大范围展开，实与我国原有建制市的设置方式直接相关。民国时期的建制市主要采用在县的中心治所地区切块设市，形成市域被周边县域包围的“蛋黄结构”；建国后“大跃进”时期，不少大中城市为了确保农副产品供应城市，纷纷设立“郊区”建制，强化了郊区围绕市区的“蛋黄结构”；上世纪90年代，部分郊县改为县级市，更强化了“市区―郊区―郊市”的政区格局，导致城市化进程中市区空间拓展与资源配置等的严重受阻。如果说，这一段时期的区县重组主要为了破解“蛋黄结构”，那么，新一轮的区县重组则是城乡统筹发展下大中城市空间重构等的要求使然。2009年至今，以北京、上海、天津、重庆等大城市为先发，全国区县重组近20个，更有不少城市的十二五规划明确提出或酝酿新一轮的区县重组。区县重组的直接后果，是作为我国行政区划体系中最悠久也最稳定一级的县建制的数量不断减少（见图1）。

图11978―2011年中国县级政区数量变化

数据来源：新中国五十五年统计资料汇编（1949―2004）.北京：中国统计出版社，2005.5；中国行政区划沿革手册.北京：中国地图出版社，2007.207―209；中华人民共和国行政区划简册.北京：中国地图出版社，2002―2012。

诚然，区县重组有助于破解“蛋黄结构”、优化城乡空间布局、提升城市辐射带动能力，但也引发了土地过度开发、农民利益受损、地方文脉中断等诸多问题。尽管众多城市纷纷采取相应的措施，但不少城市仍未达到预期目标，区县重组潜在的风险日益引发众人关切。遗憾的是，区县重组后新的行政建制主要以“区”命名并被认为纳入市辖区体制，因而往往不在县政改革的讨论之列；新设市辖区仍有大量的农村地区，故而也往往不在城市或城区管理的研究视野之内；当前研究大多侧重于具体城市撤县建区中规划体制等具体方面，系统性的研究相对较少，究竟如何化解并超越区县重组的风险，相关研究迫在眉睫。实际上，区县重组并不仅仅是政区调整，更是深层次的城乡行政管理变革。从根本上讲，区县重组面临着体制形态、发展形态与地域形态的三大转变，［1―2］本文的研究也循此框架展开。

二、体制摩擦的风险及其协同共进导向的体制转变

区县重组首先面临的是体制形态的转变问题，即市县体制如何向市区体制转变。一般说来，相对于市辖区，县在财政、土地、规划等方面具有更大的自主性，而区县重组体制转变的难点不仅在于要逐步突破原县体制运行的路径依赖，更在于要逐步转化原县体制构架的自主权力。为此，当前的主要经验是设置一定的过渡期，先保留原县体制的部分权限，此后逐步上收。从局部过渡到全面转变，似乎是相对合理的渐进式的制度安排，但现实情况往往要复杂得多。

（一）体制转变的两种偏向及其摩擦风险的生成

区县重组中，市的层面往往以统筹性为取向，而区的层面往往以自主性为取向，区县重组的体制转变正是市与区之间两种取向不断博弈的过程，而体制摩擦的风险恰恰潜藏在这一博弈过程之中，并出现了以下两种偏向：

第一，体制过于偏向市所导致的“过”而难“渡”。这一偏向的特点是过于注重职权向市层面集中，这似乎加大了统筹力度，却易于出现市的职权很难履行而区的职能却无意中落空的局面，区县体制难以实现有效过渡。以镇江丹徒为例，撤县设区之初的文件要求规划管理权必须上交给市，在过渡期内，区规划局认为市规划局即将接管，对规划管理持观望态度，而市规划局对丹徒区规划管理工作也难以到位，这使得丹徒区的规划构想与规模指标等难以跟镇江市总体规划相衔接。三年过渡期临近尾声，镇江市规划局正式成立丹徒区规划分局，但由于规划权限交接不到位，规划分局只接管了丹徒区三个镇的规划管理权，其它区域的规划管理仍归丹徒区建设局负责，从而出现规划的多头管理、互相推诿和效率低下的现象，严重阻碍了丹徒区的规划和发展。［3］

第二，体制过于偏向区所导致的“融”而难“合”。这一偏向的特点是过于注重区保持大部分县体制不变，这似乎尊重了区的自主性，但县职权大量保留和市权力的难以进入，市与区之间“形合神不合”，实是将以往的市县分割内化为市区分割。体制摩擦在市管县与省管县体制下具有不同表现：先看市管县体制下，常州武进撤市建区后，采用了体制“五不变”的过渡政策，但在排污系统、天然气、公共交通、公共设施和交通路网布局等方面，中心城区与武进各有诉求又各自管理，致使市与区的实质性融合难以完成，多年之后双方依然故我。［4］再看省管县体制下，2001年杭州市萧山和余杭撤市设区后，由于顺延了原县级市的财政制度，省管县下两区与杭州市的财政体制并无关联，这导致了在城市重大基础设施布局和建设上，还存在许多体制性的障碍。

（二）以协同共进为导向的体制转变

破解体制摩擦的策略，是在市与区的相互制约中寻求两者职权的平衡。

通常的经验是，在区的部分职权上收给市的同时干部高配，当市与区在决策出现分歧时，区难以“自说自话”，市也难以“指手画脚”，这一制度安排原本是促进两者在相互制衡中趋向协调，但实际情况却并非如此。例如，南京江宁撤县建区后，江宁区的区委书记由南京市副市长兼任。在规划管理方面，尽管市与区的规划职责早已作出明确界定，但收效甚微。南京市城市总体规划提出江宁要控制工业用地扩展，成为南京环境优良的高尚住宅区，但江宁区基于自身财政及产业发展的考量，着力建设滨江经济开发区, 发展加工和制造业；在公交体系方面，由于在道路相关管理费用和税费的缴费等方面存在矛盾，江宁区视南京市政公用局所属的新城巴士公司为非法营运公交企业，并多次下发违法行为通知书；而南京市政公用局又视江宁区成立的南京通盛客运有限公司为非法营运的公交公司, 迟迟不对该公司发放公交运营许可证书。［5］从某种意义上讲，“强市”与“强区”并存的策略不见得就能够在市与区之间寻求均衡，有时反倒成为新矛盾产生的诱因。

表面上看，区县重组的体制转变处在市的统筹性与区的自主性的两难之间，体制摩擦的风险是难以化解甚至规避的。但实际上，统筹性与自主性并非是完全对立的，而是密切相关、相互塑造的，统筹性必须以自主性的发挥为基础，而自主性则要求以统筹性的实现为前提，正确把握统筹性与自主性相互塑造的深刻逻辑才能真正有效地促进区县重组的体制转变。而这一逻辑发展的必然要求正是市与区的协同共进乃至体制活力的激发，以此为导向的制度安排才是化解乃至超越体制摩擦风险的关键所在。

就此而言，宁波鄞州的区县重组自2002年至今历经10年的探索将给我们重要的启发。宁波鄞州的发展令人瞩目，2011年综合实力已跃居全国县（市、区）第11位，在经济强省浙江名列前茅。［6］2002年撤县建区之初，在财政、规划、户籍、土地征用乃至机动车管理等保持县体制不变，但一味地保留无异于只是名义上的重组，鄞州取得成功的关键之一正是在于市与区的协同共进。例如，规划布局方面，鄞州在宁波功能区总体框架下规划南部商务区、万达商贸区、高教园区等重要功能节点；基础设施方面，宁波老城区与鄞州新城区实现道路等交通设施“无缝对接”；至于重大项目更是推进市与区的共建共享。据统计，撤县建区之前，宁波与鄞县仅有数个共建项目，撤县设区之后，这一数量提高到20多个，包括共建宁波高教园区这类大型项目，就规模与数量而言，在全国并不多见。更重要的是，宁波鄞州的体制转变注重积极性的调动并持续改进。以财政体制为例，从过渡期结束后的2005年至2009年，市、区财政实行“比例分享”体制，2010年起进一步实行分类统筹，兼顾市与区的利益关系，适当平衡负担能力，从而逐步向市辖区财政体制转换；至于乡镇街的基层财政则着力于提高支出基数和分成比例，使基层可用资金较快增长，调动基层积极性，鄞州根据不同阶段发展特点进行调适，不断增强体制的活力。

三、发展断裂的风险及其人本发展导向的发展转变

区县重组面临的另一重要使命是发展形态的转变，即县域发展如何向城区发展转变。县域发展一般是以小城镇等为支撑，以第一、二产业为主导，第三产业比重相对较低，具有乡土特色、功能完备的区域发展模式；城区发展则是第二、三产业结构优化，资本、技术、劳动力、信息等生产要素聚集，规模效应与聚集效应突出的开放性的区域发展模式。从县域发展转变为城区发展，意味着新设市辖区将面临产业结构、生活方式等的深刻转型，这也是市与区共同的发展愿景，但就这一转型进程却时常出现意外的后果，易于引发“发展断裂”的风险。

（一）发展断裂风险的主要表现及其成因

“发展断裂”的风险至少体现在以下方面：

一是公共服务方面。区县重组的初衷往往是促进城乡统筹发展、加快县域农村的城市化发展。于是，新设市辖区相应启动重大产业项目、交通设施等建设，这一以项目促发展、促转型的思路原本无可厚非，但基于交通成本等的考量，重大项目往往落户在近郊，而不太可能选择在远郊农村地区，这恰恰部分地强化了新设市辖区内部的城乡二元结构，相关配套服务也可能存在着某种“断裂”。例如，广州市番禺撤市建区后的广州大学城等重大项目就紧靠主城区，对于远郊的农村地区相当长时期“少有作为”。随着番禺加快转变产业结构和城市副中心建设等，“短短几年间，番禺的房地产发展得太快，导致广州很多人都去番禺买房，一些公共配套根本跟不上。”［7］尽管近年座落于番禺区的广州亚运城规划吸取以往的教训，同步规划教育、医疗、公共交通等设施，但仍有人认为，亚运城交通成本与生活便利程度存在不足。

二是城乡发展方面。区县重组后，新设市辖区相应成为主城功能扩散的主要承接地，这经常被认为将推动农村的城市化以及农村居民的非农化。事实上，部分城市在县或县级市改为区后，一些农民享受的农村医疗补助被去除，相应社保体系又尚未建立，农民生活状况不升反降。而新设市辖区政府既要领导原有的农村地区，又要承担各种新的管理职责，往往顾此失彼。至于一些城市为了在更短时间内改变发展面貌，强化中心城市的功能，利用行政手段将原来县的资源往市中心聚集，更拉大了城乡差距。［8］

三是文脉传承方面。区县重组之后，大规模的城市建设往往相伴而“生”，但历史文脉却往往相伴而“亡”。仅以地名为例，当前，越来越多城市注重通过颁布《保护名录》进行地名保护，不过，有的地方区县重组使上千年的历史地名或撤销或降格，本应受到保护的政区地名至今仍未恢复，当地居民的文化归属感难寻。例如，“南汇”在《上海市政区类地名保护名录》中属于第一等级地名，2001年和2009年，南汇分别进行了两轮区县重组，2001年撤县建区时南汇人刚刚变成了“城里人”，2009年浦东新区与南汇区合并后“南汇人”又变成了“浦东人”。文化归属摆动不定，这在原本就被称为浦东的周康地区影响并不大，但对于离开市区较远的惠南镇等地区，称为“浦东人”在身份认同上难以接受，直至今日，仍未颁布南汇地名保护的相应规定。放开来看，进行多次区县调整的地区，文化归属问题尤为突出，自新世纪以来，上海市黄浦区和南汇区、广东省广州市番禺区、江苏省扬州市邗江区和维扬区等均经历多轮区县重组，