邓聿文：官员财产公示：从党内申报走向制度化

最近两年来，中国官员的财产公示成了社会热议的一个话题。盖因大家都把它看作反腐的利器，乃至政治改革的突破口。另一方面，一些地方和个别官员对官员财产公示的试点，或者在网上公布自己的财产，也让人们对出台有关制度充满想象。尽管“十八大”报告只字未提财产公示问题，但从会上一些高官谈及该问题的态度来看，我个人对新任领导人主政后在全国推出有关官员财产公示的制度，持一种乐观看法。最根本的原因是，社会对此的要求和期待很强，中共无法在此问题上躲闪，它必须回应人民的关切。

例如，上个月，上海市委书记俞正声和广东省委书记汪洋在谈到该问题时均表示，会根据中央的要求逐步推进本地区的财产公示。俞甚至说，只要中央决定，自己很容易公开，“因为我没有多少财产”。国家知识产权局局长田力普也表示，若中央要求，他愿意公开财产。此前，新疆区委书记张春贤主政湖南时，亦曾有过类似的表态。不管这些表态是作秀还是真心，至少说明在中共内部，还是有些官员包括高官不担心公布自己的财产。这与社科院前些年的一个调查相吻合，该调查显示，超过六成被调查的官员赞成财产公示，而且，司局以上的官员赞成的比例还高于县处级官员。

既如此，为什么真正意义上的官员财产公示制迟迟出不了台？一些试点地方的做法最后也虎头蛇尾、偃旗息鼓？我认为，根本的阻力还是来自上面的担心，即若真的在全国推开财产公示，社会对官员普遍的腐败到底持何态度，上面拿不准。如果公示显示官员的腐败不严重，这跟社会对腐败的认知不符合，可能会认为中共在做假，这将有损该制度的公信力和权威性；如果公示显示出官员的腐败与社会的预期一致，人们是否能够容忍这种腐败，中共其实心里没底。所以，中共对公布官员财产也就持模棱两可的态度，既不反对地方的试点，也不提倡。

从各地来看，这几年，大概有十多个地方进行了官员财产申报的试点，包括新疆阿勒泰、四川高县、湖南浏阳、浙江慈溪、宁夏银川，以及浙江磐安等。这些地方除个别地区外，试点的力度都不是很大，多数只是在内部申报和公示，并未向社会公开，且试点的层级也不是很高，只限于县级，由此可见这些试点的一个特点：它不是制度化的，而是严重依赖本地最高主政者的意志。如果最高主政者被调离或其意志改变，那么它就很难推行得下去，可持续性很差。有关的调查表明，上述地区的试点，最后基本无疾而终。因而，严格来说，它们都算不上是财产公示。

这正是制度性不足和无法制保障带来的后果。当然并不是说，中共在此方面没有约束。自1995年颁布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》以来，中共已出台了多项涉及领导干部“收入申报”、“财产登记”、“个人重大事项报告”方面的文件。但是该规定及其他相关文件天生就具有缺陷，主要表现在三个方面：一是要求申报的收入和财产不全面，上述规定只要求领导干部报告本人、配偶、共同生活的子女在收入、房产、投资等方面的事项，还缺乏有关债务、社会关系、商业活动、出售或者购买超过一定数额的资产等方面情况的申报信息；二只是内部的申报，而非公示，只有上级相关部门和同级领导能够知晓和掌握这些信息，即使单位同僚也不清楚；三是缺乏对申报财产的审核机制，官员申报的财产和收入是否属实，有否瞒报，并不进行审查，即使审查，也多半内部处理。出现这种情况，一方面是因为缺乏相关的制度规定，另一方面也是因为在现有的金融体制下，无法做到审核。

上述三方面的缺陷，尤其是官员财产审核与公示机制的缺失，导致官员能够轻易隐匿和转移财产，从而使得有关领导干部报告个人事项的相关文件失效。最有条件监督的单位同僚由于无法掌握相关信息，对不实财产申报无法举报；即使掌握这方面的信息，鉴于利益的一致性或害怕打击报复，也不大可能去举报；即使举报了，多半也会被单位领导作为内部问题处理，上升不到法律层面。除此外，它还会导致另一后果，即领导干部会把官员的财产申报变成下属效忠自己的一种工具。

所以，要使现行的官员财产申报这套做法能够真正发挥作用，成为反腐的利器，就必须重构这一制度，建立一套完备的、便于群众监督的办法，弥补上述三方面的制度缺陷。这首先需要提升相关文件的法律层级和效应，也就是，它不仅仅是党内对官员的约束与规范，而是要变成法律或条例。按照中国立法法的规定，县级及以下政府是无立法权的，它们不能制定一些带有强制性的具有法律效应的制度规范，此种权力只赋予给了省级政府。换言之，若要在中国全面推开财产公示，至少在省级层面应制定一部带有强制性的的法律法规。这个法律法规既可以是一部专门的财产申报公示法，也可以含在其他法律法规（如政府信息公开法）之中。总之，它必须是经过国家或省级立法机构制定出台的，用以规范全国或省级范围的财产申报公示做法。

出台这样一部法规，应包含以下几项主要内容：一是收入和财产明细，把现在未纳入申报范畴的有关债务、社会关系、商业活动、出售或者购买超过一定数额的资产等方面的信息都纳入进来，即举凡与官员任职及家庭成员有关的一切信息都纳入申报公示范畴；二是公示审查的环节，一般来说，除了向社会公示外，还要有对于申报内容进行审查的环节，以及对于谎报、瞒报行为进行惩治的规定；三是时间表和路线图，这点对全面推广最重要，因为只有为全面推广制定一个时间表和行动路线图，才能让人感觉到政府的反腐诚意。

其次，除了完善申报公示制度本身外，还须做好社会诚信体系、信息统计体系、实名制财政体系，以及预防资金外逃等相关制度建设，并对有关的技术条件进行改进。这里需要强调金融机构在反腐方面的重要性。正如一些论者所讲，金融机构不仅要对在任以及曾经担任过公职的个人的银行账户进行重点审查，而且要对公职人员的家庭成员和与其关系密切的人所要求开立或者保持的账户进行审查。政府部门通过确立金融机构核实客户身份的义务，可以使金融机构及时发现并报告可疑的交易活动，是预防和监测犯罪资产转移的重要制度基础。

当然，这并不是说，要坐等这些制度和技术条件都建立和完善了，才能进行财产公示，事实上，上述制度建设和技术改进，只是辅助条件，是为了更好地行使公示，它们在目前的技术水平下，不不难解决和完善的。即使一时不能完全解决，也可边做边完善。指望条件全部具备再来出台有关制度，如果不是借口就是懒惰。

至于时间表和路线图，我认为，如果从明年算起，这个时间表可以5年为限，也就是到2018年中共19大召开前，所有政府官员，至少是各个部门和单位的领导，以及相关重要部门的官员，其财产必须全部公开。但为了减少财产公开的阻力，刚开始时可从新提拔和任职的官员做起。目前，财产申报公示制的一个症结，是切入点难寻，一些专家为此设计了几个方案，比如从腐败高发的建筑工程等领域的官员开始，又或从新提拔的官员开始。从当前几个推进力度比较大的地方看，都是从新提拔的官员开始。这说明在此方面有一定共识，之所以如此，是因为把财产公示与官员提拔捆绑起来，官员为了升迁和政治前途，更愿意接受社会的监督，公开自己的财产。

官员财产公示是从财产的终端方面来反腐败。无论从国外的实践还是理论而言，都应该可以有效遏制腐败的高发。因此，要出台这一制度并全面推进官员财产公开，从目前来看，最重要的还是要解决一个认识问题，即让官员明白，中国建立这样一项制度，目的是为了防范今后继续出现大面积的贪污腐败和权钱交易，而不是用来（或不主要是用来）对过去因制度和法律的不完善所导致的腐败进行清算，这样可以减少官员的抵触情绪和上层的担忧。

附注：王岐山担任中纪委书记，这项制度在最近两年推出的可能性更大。