王浦劬：中国的协商治理与人权实现

摘 要：中国的协商治理在中国共产党领导下，广泛普遍真实运行于政治和社会层面，具有丰富的内容。就其政治属性而言，它是基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现公共治理目标的特定政治机制。就其前提和基础而言，中国的协商治理具有政治、法律、治理主体及其相互关系、治理事务属性、治理主体权能和公民文化等多方面基础。中国协商治理具有多方面基本特性，这些特性体现着中国特色的民主治理，而它与人权实现的高度关联性，则从一个角度体现着中国特色的人权实现途径和机制。

关键词： 中国特色民主政治； 协商治理； 人权实现

从一般意义上讲，协商治理是指在国家和社会治理过程中，采用协商方式对于政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系进行调适，达成国是商定、政策决定、事务解决、矛盾化解、权利保障和利益实现的活动和机制。

政治和公共事务管理以协商的方式进行，是人类政治生活和公共决策古老而新颖的方式。据考证西方最早的公共事务协商决策活动可以上溯到古希腊时期的雅典城邦民主活动。古希腊政治学的奠基人亚里士多德曾经指出，协商是公民公开辩论和商讨法律的过程。此后，中世纪的君主专制主义遮蔽了协商治理，及至近代，代议制民主的发育和发展，使得代议民主和票决民主成为民主政治和国家治理的主要形式，而协商治理逐步演化为代议民主和票决民主的补充形式。

20 世纪 90 年代以来，西方竞争性政党政治和选举政治日益暴露其制度积弊：国家政治和公共政策受到统治阶级和利益集团左右，甚至进而诱发社会冲突，难以实现其制度设计的民主规范目标―――达成民意和公共利益，为此，协商民主作为民主治理的一种特定形式，重新受到人们关注，协商民主内含的协商治理随之成为公共治理的新焦点，甚至被视为公共事务管理的新范式。

与西方协商治理发育和发展的历史不同，中国的协商民主和协商治理，始于民主革命时期，是中国共产党创造的具有中国特色的民主政治形式。在民主革命时期，中国共产党围绕民族救亡和人民解放，与不同的社会阶级、阶层、集团、派别和政党、团体进行政治协商，极大地巩固了抗日民族统一战线和人民革命根据地政权，为实现抗日战争和人民解放战争的胜利奠定了基础。

新中国成立前夕，中共中央 1948 年 4 月 30日发布《纪念“五一”劳动节口号》号召：“全国劳动人民团结起来，联合全国知识分子、自由资产阶级、各民主党派、社会贤达和其他爱国分子，巩固与扩大反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的统一战线，为着打倒蒋介石建立新中国而共同奋斗”；“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”新中国成立后举行的中国人民政治协商会议第一次全体会议，成为新中国协商民主和协商治理发展的重要起点，《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》，则奠定了中国协商政治的法律和制度基础。由此，中国的政治协商，既是具有中国特色的社会主义民主方式，也是党和人民治理国家和社会的重要机制，还是中国特色的人权实现和保障途径。改革开放以来，以中国共产党领导的多党合作与政治协商制度为核心的协商治理得到进一步完善发展，邓小平提出了一整套有关多党合作和政治协商的理论和政策，江泽民对坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度提出了一系列新思想、新观点、新论断。八届全国人大一次会议把这项制度将长期存在和发展载入宪法。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央进一步推进了政治协商和多党合作事业的发展。今天，协商治理已成为我国决策科学化民主化的重要体现。

在国家宏观政治层面不断得到完善发展的同时，我国的协商治理逐步从宏观层面扩展到基层社会，从政治层面逐步发展到社会层面，成为执政党与参政党及各界合作共治、政府与公民协同共治、公民与公民协商共治的政治形式，也成为我国公民在中国共产党的领导下，不断扩大有序政治参与，实现当家做主的重要途径。因此，协商治理已经成为我国政党、国家、社会、公民相互联系的政治纽带，成为中国国家和社会治理的重要方式。就其治理实践来看，目前，我国的协商治理主要运行在如下层面：

1. 政党之间的协商治理。

其主要是作为执政党的中国共产党与作为参政党的民主党派、无党派人士等之间的协商治理，它集中体现着执政党与参政党围绕治国理政确立和运行的合作共治关系。在中国共产党领导与多党合作和政治协商制度下，执政党就国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题、国家重要领导人人选等，与各参政党协商，充分听取他们的意见。通过协商形成的意见，被吸收到执政党和国家决策和立法的过程，成为制定政策和法律以及作出重大决定的特定基础。执政党与各参政党的协商治理，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会、参政党中央向中共中央提出书面建议等形式。

2. 人民政协作为平台的协商治理。

人民政协是执政党、政府、司法系统与参政党和其他各界人士进行协商治理的重要平台，其主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。其主要体现执政党、国家机关与参政党、执政党与社会各界之间的协商互动关系。政协委员具有政治与公共事务的提案权和监督权，“协商成果作为政协的决议和议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出，成为执政党和国家制定政策和法律的重要依据。此外，每年同时召开的人大会议和政协会议上，政协委员参与国家重大问题的讨论，充分发表意见。近年来，民主协商逐渐进入决策程序，使党和国家的重大决策建立在充分协商的基础上，从程序上推进了协商民主与票决民主的结合，达成了民主制度与民主机制的融合和对接”。

3. 政府与公民之间的协商治理。

在这个层面，主要是各级人民政府与相关公民之间围绕公共事务、公共政策、公共问题或者社会矛盾进行的治理协商。它们主要围绕现实的公共利益和群众切身利益问题展开，协商的目的主要在于，通过协商实现利益表达、聚合和协调，进一步促进政府决策的科学化民主化，在体现公民要求和意志的同时，强化和优化公共政策的公正合理性和政府运行的优良绩效性。政府与公民之间的协商治理，是我国协商政治的扩展，是改革开放和公共治理发展的成果，反映了我国政治发展过程中政府与公民关系趋于优化，体现了公民有序政治参与的扩大和深化。在实践中，这一层面的协商具有多样形式，比如民主恳谈、协商沟通、公开听证、多边对话、决策咨询、群众讨论、媒体评论、网络听政等。

4．在社会治理过程中，由政府或者基层社会自治组织搭建协商平台，创造条件，促成公民与公民进行协商，以解决其间矛盾和冲突。它通常发生和作用于利益相关的公民与公民之间，其内容多涉及社会自治范围内的特定公共事务、公共决策以及社会生活中的相关民事纠纷。因此，这一层面的治理协商，可谓自治性协商。它来自群众自治实践，往往因地、因事、因时而采取多种协商方式，诸如说事拉理、居民论坛、公民评议、社区议事、党群议事、互联网的官民对话等，不拘一格、广泛普遍、日常务实。

就其协商治理的基本内容来看，目前，我国的协商治理主要涉及如下：

1． 政治政务：

作为执政党的中国共产党与民主党派之间的政治协商，中国共产党与各党派和社会各界通过人民政协进行的民主协商，通常涉及治国理政的战略确定、大政方针以及国家政治、经济、文化和社会生活中的重要问题等，同时，这类协商也涉及国家重要领导人的人选等重大问题。政治政务协商事关国家政治路线、方向和政策，具有强烈的政治性、宏观性和战略性。

2． 政府事务：

各级政府在公共权力运行过程中，以协商的方式与社会大众进行多方面互动，主动咨询和探讨公共问题，其内容涉及不同层级和范围的公共事务、公共利益、公共政策及其与公民私人利益的关系，治理协商内容主要体现为围绕着或者相关于公共事务的管理决策，因此，可谓事务性协商治理。

3． 社会自治：

公民自主治理，实现社会自治的协商。它是公民在村民自治和居民自治范围内，自主解决公共问题、公民权益和社会矛盾，实现有序发展的路径。其集中表现在社会自治的民主管理环节上，公民围绕共同体事务，实现自我管理、自我教育和自我服务，采取协商、沟通和协调达成共同体治理。除此之外，企事业单位内部的相关事务和劳动关系协调，也常常采取协商方式。因此，这个层面的协商治理，可以称之为自治性协商治理。

由此可见，我国的协商治理已经形成覆盖社会多个层面，具有国家政治与社会自治内容，运行于政党、国家、社会和公民之间的广泛普遍的治理体系。我国的国家和社会治理实践也表明，中国特色的协商治理研究已经取得巨大成效，成为国家和社会治理、公民政治参与和人权实现的重要途径。因此，以此为研究对象展开分析，可以由论析协商治理在中国运行和实施的政治属性和主要元素，揭示其与人权实现的关联性，进而认识协商治理和民主政治发展的中国特色。

一、协商治理的政治属性

协商治理的政治属性，可以从社会政治的基础结构即利益关系、政治权力与公民权利三个相互联系的结构要素层面进行分析和确定。

1．从社会利益基础来看，协商治理以公共利益作为协商的经常性议题，因此，其主旨在于社会公共利益的合法合理实现。协商治理的这一特点，使得它以公共利益的实现为社会基础，以公共事务决策和公共服务供给为运行领域。虽然协商治理常常涉及公共利益与个人利益的协调，但是，通常情况下，其涉及的公民私人利益往往不同程度上与公共利益相关。如同有学者指出的那样，协商治理“是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商”。②协商治理的公共利益基础，使得它具有社会公益政治的特性。

2．从政治权力运行来看，协商治理是一种特定的民主治理形式和程序。协商治理在政治权力运行的程序设置层面具有多重复杂含义，需要进行不同含义的剥离和结合交叉性析淀：首先，协商治理具有政治权力归宿和主导的给定性前提。在中国的协商政治和协商治理中，一切权力属于人民，中国共产党代表人民领导国家和主导政治，是明确而不可移易的既定性前提。尽管在人民政协的职能规定中，包含协商国家重要领导人选的内容，但是，这一内容通常是对于特定职位的任职人选的协商，并非权力归属的协商。由此可见，协商治理通常并不涉及政权的归属，只是涉及治权的运行。

其次，协商治理是协商民主的特定形式。2006年2月发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”由此可见，协商民主是我国人民民主的基本形式之一，它覆盖着广泛的范围，涉及立法、行政和司法全过程，在这其中，协商治理实则是协商民主的治理体现。

在中国社会公共政治形态下，公共治理成为政治权力的主要职能。“所谓公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与整合而成―――‘公共治理 =开放的公共管理+ 广泛的公众参与’，二者缺一不可。”

作为协商民主的治理体现，协商治理在民主管理、民主决策、民主监督等环节上体现着民主程序，