周雪光：国家治理规模及其负荷成本的思考

近年来，随着城市化和城市建设的急速推进，政府官员的雄心和意志正在重新规划着中国社会的面貌。在这样一个大背景下，国家治理成为社会科学研究的讨论热点，各种经世济用方案接踵而至，而这些方案的突出特点是以国家为中心的各种治理策略和技术。在这个短文里，我想就国家治理的规模及其挑战谈一点看法。

我以为，中国国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷。在这里，治理规模指国家在统领、管理、整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际内容。有关中国国家规模及其政治意义在公共舆论界已有许多讨论，但在学术界和政策研究界尚未得到应有的重视。在众多比较研究讨论中，学者经常谈论不同国家的治理模式，如新加坡模式、日本模式等等。这些讨论都忽略了一个重要的维度，即国家治理的规模。例如，新加坡整个国家的领土和人口规模约相当于中国的一个中等城市，韩国的人口只有江苏省人口的2/3左右。而日本的岛国特点和民族同质性与中国历史过程形成的辽阔国土和多元文化中心格局也相去甚远。中国国土面积接近整个欧洲，而人口为其两倍强。换言之，从治理规模来审视，思考中国治理所面临的挑战时一个更为合适的参照框架，可能是将整个欧洲各国纳入一个一统治理制度之中所面临的挑战。在思考国家治理时，把“规模”作为一个关键变量提出来，我意在突出 “组织”这一制度设施在治理过程中的重要作用：正是从规模这一视角下，国家治理的组织机制及其负荷和挑战才凸现出来。从组织学角度来看，对国家规模的关注提出了组织程度、组织方式和相应的组织成本等一系列问题。

在当代中国，国家治理在很大程度上是通过正式政府组织这一机制来实现的。国家承担着对外防御外敌，对内保持社会安定、经济发展、提供公共产品等一系列责任。从国家内部社会生活的组织过程来看，国家政权不能仅仅建立在强权统治或政治高压之下，需要得到其民众的认可和服从；为此，国家通过各种整合机制来完成这一使命。例如，将农民组织起来需要相应的组织机构、人员配备和资源投入； 不同地区间的资源再分配需要组织设施和调配机制；不同群体间的紧张和冲突需要调停、协商甚至武装强制；国家还承担着提供各类公共产品的责任，等等。但如同其他正式组织一样，政府也有着组织管理、信息不对称性、利益协调的一系列交易成本，而且这些成本因为政府组织的垄断性、政府官员的内部市场流动有限和向上负责制等一系列组织制度特点而放大和加剧了。

在这个方面，已有一系列研究成果可资借鉴。美国经济学家 Alesina和他的同事［1］从经济学角度研究了国家规模在经济发展、国家稳定和国民福利诸方面的优势和劣势。他们的研究提出，大国因内部群体、文化差异性在内部整合上有着更多的代价；但是，国家规模提供了市场规模，因此大国有利于经济增长，有利于降低那些必需公共品 ( 如国防)的固定成本。但在世界经济一体化的条件下，小国可以有效利用国际市场，在经济增长上并无劣势。经济学家进行了一系列有关工业组织规模与控制的研究工作，对官僚组织结构的收益成本进行了建模分析。这些研究工作强调了组织内部的政治影响和讨价还价导致的成本代价［2］，对下属监管的代价以及由此导致的努力程度不足［3］。McAfee和 McMillan［4］分析了组织成员利用私有信息进行讨价还价所导致的效率损失。组织成员因其特定角色和位置，有着各自的私有信息，必然以此寻租，而“寻租是一个科层组织运行必不可缺的润滑剂”［4］402。他们明确提出了组织规模负效率( organizational dis-economy of scale)的观点，即随着组织规模的扩大，等级链条的延长，私有信息分布随之分散，信息不对称状况恶化，其效率会相应下降。从这一角度看，治理规模在中国历史上一直是困扰执政者的核心问题。郡县封建之争表面上是中央集权与诸侯分立的利益之争，但这一争论的意识形态化掩盖了有关国家治理规模及其严峻挑战的深入讨论。黄仁宇［5－6］多次感叹中国治理规模与其技术手段之间的差距。作为历史地理学家的葛剑雄［7］对历史上中华帝国的空间距离以及由此带来的官僚体制中信息流通和指令执行种种困难有着特别的关注和敏锐观察。

国家治理的规模及其面临困难不是一个一成不变的常量，而是取决于历史演变轨迹、制度安排和治理模式选择等一系列因素之上的。我简要讨论如下：首先，国家治理的规模取决于国家的物理空间和人口规模。一个国家的规模越大，其管理规模也就越大，两者成正比。中国社会历史上形成的区域性差异、多民族的文化差异，经济发展不平衡、地理气候资源在区域上的分布差异等等，更加重了国家治理的负荷和困难。在这个意义上，中国的国土规模和人口数量可以说是国家治理所面临的无时不在的一个约束条件。抽象来说，地大物博、众人拾柴火焰高；但从国家治理角度来看，治理规模所导致的组织复杂性和沉重负荷是无法避免的挑战。而且，随着现代经济活动的高度相互依赖，现代观念的多元发展，民众在社会生活、政治诉求上的日益多元化，国家治理面临的挑战也大幅度上升。

其次，治理规模取决于治理内容，两者亦成正比。在这里，治理内容指国家机构所承担的各种公共品提供的责任。不同的国家形态使得其治理内容大相径庭。在中国历史上的“简约国家”形态下，“政不下县”的制度安排使得国家政权止于县级政府。一个县的规模少则几万人，多则几十万，而县府规模和权力有限，县以下的民生民事大多由地方绅士和民间宗法组织( 如家族、邻里)自行消化解决。与此形成鲜明对比的是在当代中国的人民公社时期，农民被组织起来，成为国家直接全面管理的对象。同时，国家在城市承担了就业、社会福利、生老病死等各类事务。这意味着国家的管理内容在不同历史时期有着重大差异，其组织负荷和面临挑战也随之大相径庭。

最后，治理规模也取决于治理形式。以集权和分权为例。在中央集权的形式中，中央政府通过其中间和基层机构来承担其管理责任，全国服从中央。这意味着，中央政府必须承担起来自全国范围的压力和问题。而在分权结构中，特定领域中的责任和压力由各个层次的地方政府(省市县) 承担，因此，同样的管理事务和责任被分解到不同层次、不同领域的机构之中，其管理规模和压力也相应分解之。我们从共和国 60年来的农村制度变迁可见一斑。在人民公社时代，国家实行统购统销，将农业生产活动、生产要素投入、产品出路一概纳入其计划经济之中，结果是必须付出相应的管理成本和失误的代价。而在后集体化时代，农民有了耕作、销售的自主权，收成如何、价格浮动以及生产要素配置均与政府无关。国家管理的幅度和压力也相应大大缩小。但值得指出的是，新中国成立以来“分权”种种实践并没有真正解决 “产权明晰化”的可信性承诺，结果是中央政府反而背上了分权所出现的政治压力。

近年来，随着资源向国家中心的聚集和城市化过程的快速推进，国家政权向基层社会不断延伸、扩展，在公共品提供上承担了越来越多的责任，国家治理的规模、深度和广度都达到了历史上的一个新阶段。但治理规模扩大是有成本代价的：我们不难看到，各级政府运行负荷累累，危机暗涌的状况已经显露出来。而且，国家治理负荷与政府组织膨胀扩展形成了恶性循环：治理负荷刺激了政府组织和权力的膨胀，而后者的膨胀又诱发了治理规模的扩大和纵深。随着政府体制的膨胀和延伸，信息流通和政策执行为复杂体制的惰性所累，自上而下的政策指令随着各级机构的过滤和解释而力度不及，只能转而依靠政治上的运动型治理机制来推行之。

国家治理规模不断扩大延伸所付出的代价还体现在日益紧张的国家与社会关系上，近年来的此起彼伏的群体性事件即是明证。我在一篇旧文中提出，“由于中央集权的内在矛盾，国家政权在实际管理运行中明显地付出了沉重的代价。这突出地表现在社会政治化、政治集中化、政治放大化这三个方面，同时还表现在各级管理层次失控，中央政府疲于应付各种始料未及的危机状况，无暇统筹兼顾、从容制定长期社会发展计划”［8］154。也就是说，国家通过政治手段对社会加以管理，使得政府成为解决问题的唯一答案(社会政治化) ； 因此，社会中各类不同问题转变为政治问题，不约而同地聚汇到政治渠道中来 ( 政治集中化) ；从而导致了局部的、分散的、性质不同的社会问题转化为无组织的集体行为［9］，指向作为权力和资源中心的政府 ( 政治放大化)。不幸的是，近年来这些趋势随着国家治理规模的扩大而愈演愈烈了。

在我看来，国家治理规模所面临的负荷和挑战是所谓的“技术治理手段”所无法解决的。黄仁宇在研究明代税收制度时提出，因为技术手段不足，国家税收管理力不从心，导致了国家规模与实际治理能力间的巨大沟壑。为此，他反复提出

“数目管理”技术的重要性。近年来，中央政府致力于发展“数目管理”的各项技术，从完善税收体制，量化考核指标，到各种电子联网技术，以图提高治理有效性。“数目管理”有助于减缓治理规模的压力，但不能根本解决其问题，而且在一定条件下可能会加剧这一困境。首先，技术手段是由人控制的，而且信息有着模糊性，即同一信息有着多重解释性的可能，因此技术手段不能自行解决治理中的实质性问题。［10］第二，技术手段是一把双刃剑，它一方面有助于上级部门推行落实其政策指令，另一方面又给予下级部门提供了新的谈判筹码，使得治理过程有了更大的不确定性。［11］第三，伴随数目管理而来的是各种条框制度，有可能导致繁文缛节泛滥，组织僵化，从而降低治理的灵活性和有效性。［12］我以为，国家治理规模及其成本代价是国家建设和政治改革的重要制约条件。中国社会的良性发展的关键正在于是否能够找到有助于减轻国家治理负荷的制度安排。（参考文献略。来源：《吉林大学社会科学学报》2013.1）