「蔡英辉:伙伴型政府间关系:中国府际治理的趋向」正文
【摘要】我国当前政府间关系因条块纷争、城乡矛盾而呈现失序状态,中央部委、地方政府及其部门之间政策冲突屡屡发生。从法治环境、协商民主、信息共享、多方参与、平等信任角度解析,可见建构伙伴型府际关系的必要。伙伴型政府间关系尊重地方政府的选择,避免采取自上而下的强令措施,注重跨区域跨流域跨部门的政府间合作,意图建立政府间超越等级、定位清晰、平等对话、合作共赢的政策网络,为我国的政府间关系发展及政策制定提供路径指向。
【关键词】伙伴型府际关系;政策网络;跨域治理;区域合作;公共选择
政府间良性竞争可激发地方政府的创新性和能动性,“对中国体制转型和制度创新有着重要作用”。[1]但政府间恶性竞争则会引发冲突,表现在区域大战、部门冲突和条块纷争等方面;另有区域发展不平衡导致的城乡矛盾、发达地区与欠发达地区之间的矛盾也不容忽视。我国总体资源有限,政府本应以节流开源和精诚合作为要务,但跨地域的水电站重复建设、同区域的钢铁工业恶性竞争等资源浪费现状令人堪忧,故需寻求政府间关系协调的路径。同处东亚的日本在地方自治方面颇有创见,有效解决了区域不均衡发展困境及中央与地方关系问题;我国台湾地区也致力于打破层级窠臼和建构伙伴型府际关系,推动了地域经济及各方面综合发展。从大陆当前研究来看,仅有张经远《论伙伴型城市府际关系的构建》和朱光磊、张传彬《系统性完善与培育府际伙伴关系――关于对口支援制度的初步研究》及张志红等学者著文对伙伴型府际关系做出了初步描述,推进了府际关系研究的发展。但伙伴型府际关系的涵盖范围远不止这些,从类别上来讲,伙伴关系的建构并不仅限于城市,我国广袤的乡村亦应与城市同处平等的伙伴地位;对口支援也仅是点对点的帮扶关系,处于不平等地位和缺乏可持续发展空间,不具备推广意义。伙伴型府际关系意在建构城市与乡村、中央与地方、中央部委与地方政府、地方政府与地方政府及地方部门之间建构互相依存的政策网络,形成平等对话、民主参与、良性互动的伙伴型府际关系,以减少政策冲突造成的伤害,降低区域共同事务和职能重叠的协商成本,寻求跨域治理、跨部门合作的解困之道。
一、我国当前府际关系的失序
我国府际关系的失序状态,可从区域、部门、条块和城乡角度解析。
我国是单一制国家,府际关系建构在条块分明基础上,面临科层制难以协调之困。城乡关系随着城市化进程的加快日益复杂,城市市民与乡村民众的公共目标并不一致,但在当前乡村行政层面从属城市状态下,乡村不得不依从城市利益,故在征地拆迁、城乡合作中产生诸多争议,城乡关系发展趋势无法预料、难以控制。从条块分割来说,中央部委和地方政府存在重叠区域,府际关系协
调面临困扰。大者如宪法层面并未规定中央与地方的关系,导致政府间关系权责不明、无法可依;小处则如关涉个人的社保体系迄今仍未全国统一,阻碍跨地域人才流动和侵害个人权益。政府间关系在法治层面和行动层面呈现失序状态,政府间缺乏基本信任合作,彼此争夺资源和互相推诿责任。现试图从乱麻中理出头绪以寻求解决之道。
(一)区域大战
我国地方政府存在各自为政现象,由于政绩考核以经济发展为依据,地方政府出于本体利益制定利于自身而损害他者的行政规章或政策,引发的区域矛盾难以协调。“政府意味着有权制定法律”[2],政府制定的行政规章和政策是双刃剑,运用得当则促进本区域发展和利于总体目标,反之会损人利己或不利己。我国一方面资源普遍稀缺,另一方面在电信、电站、钢铁等方面重复建设,各区域为争夺资源争吵不休。地方之间制定彼此冲突的政策,甚至明目张胆出台违背法律的政策,更有政府干脆制定以邻为壑的政府规章,“法律冲突给我国法制建设造成极大危害”[3],阻滞了国家总体协调发展。我国跨流域地区众多,接壤省市也数不胜数,省市区之间的内耗不容忽视。各省市区到强势部委争取审批权或争夺资源,引发地方政府间硝烟不断;相邻区域的争议有山东与江苏的南四湖冲突,江苏与浙江关于流域污染的矛盾,陕西与山西关于三门峡水库存废之争。跨区域政府间本可联合招商引资和发挥区位共同优势,上下游地区亦可联合进行流域开发,但当前法律对区域矛盾协调并无明确规定,不守规则者会获益较多而少受惩戒,加之缺乏交流平台和对话氛围,引发区域共同事务互不相让,近邻因利益冲突而反目成仇,高速公路收费站在跨省市地域林立,区域矛盾近乎无解、流域污染难以治理。
(二)部门冲突
中央部委之间及政府部门之间会因职能交叉重叠产生争议。中央部委设立的初衷是为实现职责分工与合作,科教文卫、农林牧渔、水利交通、社会保障、公共工程、监察环保等部委,从宏观职能层面配合国务院和实现中央意图,国务院通过不断实施部门改革以整合资源。从当前境况分析,中央部委被授权立法而享有制定部门规章的权限,其适用范围涵盖全国。“法治对政府的限制只在于它的强制性活动。”[4]政府的强制性活动可能带来负效应,若无法律规范则会导致局面难以收拾。中央部委的政令制定和执行需要有法律规范和民众监督,以便在中央部委与地方政府、地方部门之间发生争议时有法可依,毕竟政府间职责权限必然有交叉重叠之处,也存在彼此冲突的风险;实际上,政府部门间需要彼此配合,譬如对企业的管理涉及工商、税务、卫生、消防等部门,若彼此间缺乏合作配合,既会造成企业不堪重负,又会造成部门间冲突迭起。对政府规制的意义彰显,以此避免政府之间的无效率不合作,同时防止政府部门勾结而劫持民意。可在当前法治环境不健全的境况下,部门纷争缺乏统一协调机构,中央部委意欲采取一竿子插到底的垂直管理方式,但若对政策扩张和政策收缩的范畴不予以界定,实则权力上收无济于事。部门冲突的典型案例有2010年商务部与海关总署关于进口Ipad手机纳税的界定标准不一致,直接损害政府部门的威信,也给消费者带来利益损害;环保总局与水利部及淮河水利委员会2005年关于排污问题产生争议,环保部和铁道部关于未通过环境测评的胶济和津秦铁路之争,环保部与质检总局、商务部、发展改革委之间关于燃油质量的扯皮战等,都可看出我国政府部门间职能分工并不明确,加之互相信任沟通程度不够,难以从国家宏观立场分析问题,部门冲突也就在所难免。
(三)条块纷争
条块状看似全面覆盖和泾渭分明,但存在互不隶属的政府间关系,譬如苏州市与浙江省、交通部与三亚市。中央部委在本部门职责范畴内涵盖全国,地方政府希望在本区域内执行政令,必然存在政策交叠重合区。科层制导致“地方政府和政府部门独立性不被尊重,难以超越条块之间的恶性竞争”[5]。从条条管理来看,有中央部门希望垂直管理而不顾地方实际情况;从块块管理分析,有地方为一己私利而损害国家利益,土政策凌驾于国家法律之上。再则,政府也并非中规中矩在本区域内本部门行事,跨区域跨部门跨层级的政府间交流已然成为常态,但在缺乏宪法引导和法律约束的情况下,条块关系协调无从谈起。譬如山西山东河南联合建设铁路运煤,却“遭到铁道部阻挠”。近期铁道部允许民间参股投资,但若不完善环境、不引入竞争机制、不允许地方民间参与决策的情况下,恐怕只能是民间资金的陷阱。再如国家电网与山东陕西等地之间的冲突,西北风电大量闲置而难以纳入整体体系,都显示了条块纷争导致整体利益受损的危害。环渤海地区犹如九龙治水,牵涉到的省市有山东辽宁和天津,涉及到的部门有农业部、环保部、交通部海事局、海洋局等部委,在渤海环境治理和资源整合方面却收效甚微,亦是条块配合不力的结果。
(四)城乡矛盾
从国际通行规则而言,市是人口聚居的城市区域,检验着地域城市化情况;县乡则是广域型、人口稀的地域,服务于乡村及城乡集合部的民众。但我国市制却从作为派出机构的地区行署摇身变为地级市,造成金字塔式广域性政区的既成事实;县或县级市的城区也对乡村区域实行统辖,市区成为城市与农村的中心,资源向城区集聚却难以服务农村,二元鸿沟愈来愈大,城乡矛盾日趋激化。从功能分区来讲,城市的服务对象是市区内的公民,乡村的服务对象主要是当地民众;但在当前市制职责不清的情况下,市制一揽子入手却难以集中精力服务城市,又无法兼顾乡村利益,中心城市与县域乃至周边省域的资源争夺激烈。譬如河北山西等缺水省份为北京输送水源及其他资源,但乡村得到的回馈却有得不偿失之嫌。再如省县市行政目标及利益并不一致,地级市与县、省抢夺资源现象屡有发生[6]。再如烟台将牟平和福山县变成区级建制以实现大型城市的梦想,但两区内农业人口仍占多数;更有人口三千多万的西部某农村人口居多的大型市,城市目标是服务农村还是城区让人迷惑。实际上,日本也曾因资源争夺和定位不明确引发冲突,譬如拥有相当于县级权力的政令指定市与所处县的矛盾凸显,“大城市和县的对立状态导致麻烦、纠纷和无效率”[7]。解决思路在于“城市的归市制,乡村的归县乡”,廓清城市与乡村的责任边界,在调查民意基础上尊重公众选择,吸纳民间人士参与协商,建构平等对话和交流互动的平台。
二、伙伴型府际关系:有序的府际治理体系
伙伴型府际关系是多元行政主体在执行公务过程中彼此互动、平等协商、信任合作,建构起的网络状互助依赖关系。从延伸意义而言,伙伴型府际关系是法治框架下契约精神的产物,可在宪法层面预留两岸三地的融合空间,修改法律使之适应国际通行规则和减少与港澳台的法律冲突。建立伙伴关系目的在于“达到资源的优势共享和劣势互补”[8],这正是大陆府际关系面临的困境,故应制定地方制度法或地方自治法以还原地方政府独立本体地位,打破行政级别窠臼和鼓励无隶属关系的政府间平等交流,建构多元政府间关系平衡稳定有序的行政环境模型。从国家整体利益而言,可从法治环境、多方参与、信息共享、平衡利益等方面建构有序的府际治理体系。
(一)成长于法治环境,传承历史渊源
宪法是平稳“建立新秩序的手段”[9],是法治环境建构的基础。以史为鉴,追溯中国法制史,1908年颁布《城镇乡地方自治章程》,第二年颁布《厅州县地方章程》,清廷认为“地方自治为立宪之根本,城镇乡又为自治之初基,诚非首先开办不可。”[10]由此揭开我国地方自治的帷幕。1947年宪法第十章与第十一章规定了“中央与地方之权限”和“地方制度”,对中央与地方关系、地方之间关系予以界定,需要仔细研究和继承发扬。大陆与香港澳门已然实现了法律与行政方面的整合,海峡两岸亦可建构融合的法治体系。法院是关系到国家架构和政治平稳的关键角色,宪法则可将冲突各方引入同一对话平台进而消弭争议。“如果遇到宪政上的冲突,应由法院扮演解释和保护宪法角色。”[11]宪法和法律融合沟通,会促使相邻方以联盟、联邦或邦联形式化解恩怨和建构合作组织。从东西德的合并可见对话的必要,欧盟国家法德的合作亦可见区域联合的效果。经典判例有美国联邦最高法院数次将宪法危机化解,欧洲宪法法院也会在欧盟国家的团结合作及争议消解中起到作用。我国可在宪法层面明确中央与地方各自的权限,制定地方制度法界定地方权限和实现权责分明,规定法院解决政府间争议,唯此才可能建构精诚合作的伙伴型府际关系。
(二)重视协商民主,鼓励地方政府及各方参与
伙伴型政府间关系可建构畅通的沟通协商机制,平等对话以促使分工合作重心下移,行政决策和行政行为更贴近基层民意,突破科层制束缚和吸纳多个地方政府参与决策。台湾地区在建构地方政府合作伙伴关系方面取得较好成效,典型模式有:“南部八县市首长会报、中部六县市首长会报、北台区域发展推进委员会、高高屏永续发展委员会等”[12]。其中高雄市与高雄县在民意测评通过和议会批准后予以合并,是地方合作融合较为成功的案例。从台北大都市圈分析,台北市与台北县(现新北市)的合作来看,2006年签署“北北一家亲:台北市县合作协议备忘录”,通过协商合作处理大区域内的公共事务,在“观光休闲游憩、交通运输、产业发展与行销、环境资源、安全、文化教育与少数族群”等议题上加强跨区合作,整合双方资源和发挥各自特长,努力惠民利民和维护公共利益,实现“市县合作、共创双赢”目标。台北市与新北市2011年成立淡水河流域管理委员会,在环保水利、污水处理等方面加强合作。分析台湾北部的县市合作,2005年成立八县市参与的“北台区域发展推动委员会”,制定委员会组织章程,针对重要民生议题推动台湾北部各县市区域整合;通过浏览北台网站和查询相关信息[13],