李克军：县乡领导班子考核工作探讨

领导班子和领导干部考核工作，历来是我党自身建设的重要内容，也是我党实施有效的干部管理，进而执掌国家政权，治理公共事务的一个重要环节。县(含县级市)，在我国行政组织结构中处于承上启下的重要地位；乡镇，则是我国最基层的行政单元。县乡两级党委、政府，是我国经济、政治、文化和社会建设特别是新农村建设的前线指挥部；是党和政府联系群众的纽带和桥梁；也是处理和化解各类社

会矛盾、促进社会和谐、实现政权稳固的战斗堡垒。切实改进县乡两级领导干部考核工作，提高县乡领导班子的领导水平和执政能力，对于促进我国经济社会科学发展，加速实现全面建设小康目标，具有重大意义。本文试从我党干部考核工作的沿革、现行干部考核制度的特点、作用及存在的问题、改进县乡领导干部考核工作的设想等几方面，谈点粗浅看法。

一、我党干部考核工作的历史沿革

在新民主主义革命时期，我党对干部的考核工作，除了上级领导机关对下级平时的了解和评价以外，主要是干部“审查”。由于战争的特殊环境需要，“审查”的主要目的是防止和清除奸细，侧重点是考“德”，主要看干部对党和革命的忠诚程度，特别注重审查干部的家庭背景、社会关系和过去历史上的问题。

从建国到文化大革命开始，我党干部考核工作以“干部鉴定”为主要形式。从总体上看，这一时期的干部考核工作有以下特点：一是考核内容保留了较多的革命战争年代的痕迹，在指导思想上仍然是“以德为主”。1949年11月，中央组织部颁布了《关于干部鉴定工作的规定》，确定干部鉴定“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。1964年，中央组织部在关于科技干部管理工作条例试行草案给中央的报告中，提出以政治思想和业务能力为考核的主要内容，对干部考核的全面性和科学性做出了有益的探索，但是这一尝试很快便被1966年的“文革”所中断。一些老同志回忆，那时也抓经济工作，但很单一，而且带有政治色彩。县乡两级，常规性的经济工作主要是粮食生产，评价县乡干部业绩，主要看粮食产量和征购任务完成情况。二是制度性考核和非制度性考核并存，方法比较灵活，程序比较简单。制度性的考核即鉴定大体每年进行一次(后改为两三年进行一次)，“采取个人自我检讨，群众会议讨论，领导负责审查三种方式结合进行”。从当时参加鉴定的干部档案看，鉴定由干部所在支部组织，由党委或支部签署意见，县以上组织部门只印制《干部鉴定表》，提出原则要求，很少直接参与鉴定。自我鉴定多以自我批评为主。自我鉴定和民主鉴定的篇幅不长，少则一二百字，多则三五百字，直接写到表格上。另外，组织部门有时也到干部所在单位找人谈话，了解一些情况，但不带有制度性和常规性。县级领导干部，经常到基层蹲点，直接掌握大部分基层干部德才表现，这实际上也是当时考察了解干部的重要形式之一。三是频繁进行的政治运动成为考验和评价干部的主要形式，往往比按程序进行的鉴定作用还要大。一些当年在县乡担任领导的老同志回忆，在“三五反”、合作化运动、大跃进、人民公社化运动中，都要写出检讨或总结材料，认识不到位或行动跟不上，就要受到批评，被称为“小脚女人”或“思想右倾”。相反，在大跃进时期，有一位公社党委书记在大会上表态，要一年实现粮食产量翻38番，却受到表扬。所以，不能简单地说文化大革命前风气正，干部考核评价比现在公正。四是干部任免与干部考核结合得不够紧密，具有一定的随意性。干部提拔或调动，有时由组织部门进行考察，形成材料；有时直接在党委常委会讨论，在干部任免表格中用几十字说明任免理由，报上级组织部门批准即可。党委领导特别是主要领导的意见，对下级干部评价和使用所起的作用比较大，“人治”色彩 比较浓。但那时候风气比较正，基本没有“买官卖官”的丑闻。五是对干部评价比较直接、套话官话比较少，有时缺点和不足描述得比较尖锐。某县组织部一份《XXX提职考察了解纪要》，共1300字，反映缺点的文字高达150多字，包括“思想方法存在不同程度的片面性”、“处理问题有时主观”、“生活不够俭朴”等内容，但并没影响这位正科级干部升任副县长职务。还有一位区长(相当现在的乡长)，1949年的一份民主鉴定是这样对他进行评价的：“优点：（1）劳动好(如割水稻) ；（2）督促助理员工作紧；（3）工作抓的紧，有计划性。缺点：（1）说话态度不好，有官僚作风；（2）执行政策不够；（3）学习上不好；（4）作风不正派；（5）主观性强；(6)生活不俭朴。”这段文字只有130多字，描述缺点的字数占80%以上，而且言辞比较严厉，但这位区长并没有被免职。以上这两个事例，在现在的干部考核任用中是不太可能出现的。

从文化大革命开始到十一届三中全会召开，干部考核工作处于混乱状态。在各级党组织中断活动期间，对地(市)、县、公社这几级干部，打倒谁，解放谁，启用谁，基本由造反组织确定，有的地方由上级革命委员会履行批准程序。党组织恢复以后，曾进行过整党，干部要对自己在“两个阶级、两条道路、两条路线斗争”中的思想认识和实际表现做出检讨和总结，所在单位的党组织也要做出相应评价，这实际上也是对干部的考核。粉碎“四人帮”后，一些地方相继恢复了干部鉴定工作(本人所在的县是1977年度恢复的)。当然，无论是整党期间对干部的评价，还是后期的干部鉴定，都没有摆脱“以阶级斗争为纲”等极左思想的束缚，不可能全面客观地评价干部。

十一届三中全会以后到2006年新的考核评价办法出台，与改革开放新形势相适应的干部考核制度逐渐恢复并日益规范。1979年，中央组织部下发了《关于实行干部考核制度的意见》，正式提出对党政干部进行定期考察，并提出，要坚持德才兼备的原则，从德、能、勤、绩四个方面对干部进行全面评价。1983年，全国组织工作座谈会强调，要“抓紧建立各级党政机关及各种企事业单位的干部岗位制和考核制”，并提出，在方法上，要实行领导考核和群众评论相结合，切实改变过去那种一般化、概念化、公式化等形式主义办法。1988年，中组部制定了《县(市、区)党政领导干部年度考核方案》和《地方政府工作部门领导干部年度考核方案》；1995年，下发了《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》（以下简称《通知》）。1994年，国务院发布了《国家公务员考核暂行规定》。这几份文件都强调要重点考核工作实绩。1998年中组部颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），确定：对县以上领导班子，要考核思想政治建设、领导现代化建设的能力、工作实绩三大方面；对领导干部，要考核思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律五大方面（后来概括为“德、能、勤、绩、廉”）；考核方式包括“平时考核”、“任职考核”、“定期考核”。这一系列文件，对干部考核的内容、方法和程序都做出了愈来愈详尽的规定。各地陆续实行了下管一级的“岗位目标责任制”或“年度主要工作目标责任制”，在建立以考核工作实绩为主的干部考核制度方面进行了积极探索。

2006年7月，中央组织部下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（以下简称《综合考评办法》）。对干部考核工作提出了一些新的要求，增加了节约资源、保护环境、关注民生、推进社会和谐等方面工作的考核内容；强调要扩大干部考核任用中的民主；对一些考核工作程序做出了更严格的规定。

二、现行领导干部考核制度的特点和积极作用

改革开放以来的干部考核工作，逐步向制度化、规范化方向发展，对客观全面评价干部、激励约束干部、促进领导班子建设，进而推动经济社会发展，起到了积极作用。

1、考核内容比较全面，且突出了工作实绩，对于领导班子和领导干部全面加强自身建设具有积极的引导作用。对领导班子考核内容，1995的《通知》，提出了原则要求，即：经济建设、社会发展和精神文明建设、党的建设三大方面。2006年的《综合考评办法》，按“思想政治建设、领导能力、工作实绩、党风廉政建设四个类别”设置了13项考核内容，即：政治方向、精神状态、贯彻科学发展观、驾驭全局、处理利益关系、处置突发事件、务实创新的能力、经济建设、政治建设、文化建设，以及党风廉政建设等方面的情况。对领导干部，一直强调全面考核“德能勤绩廉”五大方面。《综合考评办法》又对地方党政领导干部设置了14项考核内容，即：政治态度、思想品质、工作思路、组织协调、选人用人、依法办事、心理素质、精神状态、努力程度、工作作风、履行职责成效、解决复杂问题、基础建设、廉洁自律。同时，分别确定了具体评价要点。各级党委，特别是县级党委，都从本地实际出发制定了比较具体的考核指标，树立了大体正确的“风向标”和“导航仪”，为下级领导班子和领导干部加强自身建设，全面履行职责指出了方向。

2、在考核指标体系中突出了经济工作，对引导各级干部摆脱“左”的思想束缚，努力提高领导经济工作的能力，从而实现国民经济持续增长起到了较大的推动作用。在实际考核工作中，考核的侧重点是随着形势的变化而悄然变化的。改革开放初期，全党上下继续进行思想上的拨乱反正，同时，对文化大革命中的“三种人”和其他犯有严重错误的人员进行清理核查。所以，那时候的干部考核，把在文化大革命时期是否犯有错误，对改革开放持何种态度，作为重要内容。笔者查阅了1983年一份县委组织部对一位科级领导干部的考察报告，约1200字，简历、政治审查情况，现实表现各占三分之一。后来，随着工作重心的转移，领导经济工作的能力和经济发展的业绩，在对领导班子和领导干部考核评价中的权重逐渐加大。到九十年代中后期，多数地方都实行了主要责任目标管理，把GDP、财政收入、工业增加值增长和招商引资成果等经济指标进行量化，并成为衡量政绩大小的主要标准。尽管对这种考核指标体系多有垢病，但是，直到《综合考评办法》出台以后，多数地方仍把主要经济指标增长作为重点考核内容。这里的合理性在于，第一，我们国家要始终把济建设作为中心，科学发展的第一要义是发展，发展的主要内容是经济发展。那么，把领导经济发展的能力作为考核领导班子和领导干部的重中之重，是有道理的。第二，现行财政体制是分权分税，“地方官”的主要“兴奋点”是实现地方利益，所以，自然要利用好干部考核这一“助推器”。从实际作用看，我国创造了改革开放30年来经济持续高速增长的奇迹，原因固然是多方面的，但是，以经济指标为主的“锦标赛”式的干部考核模式，激励引导各级党政官员千方百计扩大投资规模，使出全身解数招商引资上项目，从而挖掘了各种资源潜力，推动了经济持续增长。这种积极作用在九十年代最为明显。

3、强调定性评价和定量评价相结合，为科学准确评价干部和对政府进行绩效评估，提供了有价值的思路，并进行了初步探索。从1980年初期开始，干部考核从强调主观性政治态度的考核转向对具体的、可量化指标的考核。到了1988年，中共中央组织部已经提出了关于县乡两级党政领导班子年度业绩考核的指标。包括从工业总产值、税收、农业产量到基础设施的投资、人口增长率、九年义务教育完成率等，旨在将干部的政绩考核标准化和系统化。后来，《暂行规定》明确指出，“定期考核时，对领导班子的整体评价和对领导干部考核结果的评定，应采取定性与定量分析相结合的方法进行。评价工作实绩要进行定量分析”。各地都制定了比较详尽的指标体系和评分办法，把重实绩、重公论的理念数据化，为准确评价领导班子和领导干部创造了一定条件。最近几年，很多地方借鉴国外经验，开始对政府绩效评估工作进行了探索。这些评估模式尽管在现实政治生态下还难实现预期目标，但把地方领导班子的业绩细化成若干一级指标、二级指标，进行评估测算，力求避免考核中的随意性，还是有一定前瞻性的。

4、考核方式方法日益多样化、制度化，规范化，对完善干部任用和管理制度，构建现代行政管理体系，具有一定促进作用。目前对县乡领导班子和领导干部的考核，主要方式已经发展到“两主多辅”。“两主”，一是责任目标（或称岗位目标责任制）考核。一般由组织部门牵头，若干部门参与。一年一度，指标具体，结果量化，在得分的基础上还要评出优秀、良好、合格、较差几个档次。这是对领导班子集体和党政一把手政绩评估的主要依据。