王振耀 田小红：中国自然灾害应急救助管理的基本体系

【摘要】自然灾害对中国社会发展的影响非常深刻.本文分时期回顾了新中国成立前后我国自然灾害救助体系建设的发展历程，系统介绍了目前我国正在运行的灾害应急救助系统，以及近年来我国自然灾害应急管理体系出现的重大转变，最后提出应建设具有中国特色的自然灾害应急救助体系，并具体指出具有中国特色的自然灾害应急救助体系应包括的七个方面的内容。

【关键词】自然灾害；应急救助；管理

在中国，自然灾害对于社会发展的影响十分深刻。历史上，频繁发生的各类自然灾害，不仅直接给人民群众的生活带来了深重的灾难，同时还极大地影响了同时期的政治、经济、社会、文化与宗教等方面。在中国古代历史上，治理洪水曾促成了中华民族统一国家的形成，而对于灾荒救助的失效也几经成为一些王朝覆亡的重要诱因。灾害救助，在我国历史发展进程中具有高度的政治性。新中国成立后，国家对于自然灾害应急救助的能力有了极大提高，尤其是近几年来，我国政府在自然灾害应急救助管理体系方面，取得了重大的进展，基本建立了自然灾害应急救助体系。

一、自然灾害应急救助体系建设的历史基础

由于灾害频繁，历朝历代一直把灾害的管理作为安抚民心、稳定社会、巩固统治的重要措施。以赈济、抚恤、救荒为基本内容的灾害管理逐步扩展为国家行政管理的一项重要职能，形成了君主制度下的/部门分工明确的灾害管理体制。在不断完善灾害管理体制的过程中，古代社会还逐步形成了大量积极的灾害管理政策，如兴修水利、植林垦荒、重农贵粟、扩大积储等。在救灾过程中也逐步规范地形成了灾后赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、放贷等有效的灾害救助方法。不仅如此，我国历史上灾害管理的实践为我们留下了许多流芳百世的经典防御灾害工程，举世瞩目的都江堰至今仍然发挥着重要的作用。

新中国成立以来，自然灾害依然不断危害着我国社会和人民的生活。在1954年、1964年、1976年、1991年、1998年以及2003年，都发生过相当大的洪涝和地震灾害。尤其是随着经济和社会的发展，自然灾害造成的损失也在不断增长。在20世纪50年代，自然灾害的年均损失为476亿元，而到了90年代，一般的年损失都在1000亿元以上。全国每年都要因灾害紧急转移300万人左右，倒塌房屋300万间左右，因灾死亡数千人。

为了卓有成效地应对自然灾害，早在建国伊始，中央政府就确定了统一的救灾领导体制，成立了中央救灾委员会，统一领导、组织和协调灾害救助事务。1949年12月19日，政务院颁布《关于生产救灾的指示》，要求“各级人民政府必须组织生产救灾委员会，包括内政、财政、工业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表，由各级人民政府首长直接领导。”1950年2月27日，中央救灾委员会成立，统筹全国救灾工作，董必武副总理担任主任，薄一波、谢觉哉等为副主任。与此同时，中央颁布的《中央救灾委员会组织简则》规定了灾害管理工作的主要任务，明确日常救灾工作由内务部负责。

根据中国的实际，中央政府于1950年就制定了“生产自救、节约度荒、群众互助，辅之以政府必要的救济”的救灾工作方针。以后，这一方针逐步修订为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。这项方针，在救灾工作中一直发挥着重要的作用。

在资金投入方面，中央政府一直投入大量的资金用于救灾工作。从1950年到1966年，中央用于救灾的投入共计55．08亿元。中央政府每年都要拿出几亿元用于救灾，特别是在1960年前后，中央的救灾投入几乎每年都在4亿元以上，1964年达到11亿元。而在这个期间，中央的财政收入每年只有300亿元左右。与此同时，国家针对长江、黄河、淮河、海河等水患严重的大江大河进行了有史以来最大规模的整治，取得了重要的成效。

1978年以后，根据新时期的需要，我国确定了新的自然灾害管理体制，其基本领导体制是：党政统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。在这一体制中，党中央、国务院统揽全局，总体指挥，地方各级党委和政府统一领导，各个有关职能部门分工负责，并充分发挥人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队的机动作用。同时，为了更为有效地发挥有关职能部门的作用，我国还形成了灾害管理的综合协调机制。进入21世纪以来，我国的灾害管理体制进一步得到健全。

二、自然灾害救助应急响应基本系统

本世纪以来，自然灾害的应急救助体系建设获得了长足的进展。目前，我国的灾害应急救助系统主要包括：

（一）国家自然灾害应急救助的组织领导系统。

在国家的层面上，应急救助的领导系统主要是国务院统一领导下的国家减灾委员会。一名国务院副总理担任主任，另外还设有若干副主任，共有34个国务院的部、委、办、局和军队及红十字会等组织参加。根据规定，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急协调机构，负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾交流与合作，组织、协调全国抗灾救灾工作。这个委员会的办公室设在民政部，所以，在各级政府系统中，管理自然灾害应急救助的行政部门主要是民政部、省级的民政厅、地区和县级的民政局。

（二）国家自然灾害救助应急预案系统

全国县以上各级政府均制定了相应的救灾预案，并确定了不同的灾害救援响应等级，建立了灾害的应急机制。每当灾害发生以后，有关的政府首长都能够比较及时地启动灾害应急机制，调度有关方面的力量，协调各种资源，投入救灾行动。根据国务院颁发的《国家自然灾害救助应急预案》，按照灾害损失情境，将应对突发性自然灾害的工作设定为四个响应等级，其中一级响应为最高响应。

以四级响应为例，灾害损失的情境主要包括：

1．某一省、自治区、直辖市行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林、草原火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情境之一的：

（1）死亡30人以上，小于50人；

（2）紧急转移安置10万人以上，小于30万人；

（3）倒塌房屋1万间以上，小于10万间；

2．发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一：

（1）死亡20人以上，小于50人；

（2）紧急转移安置10万人以上，小于30万人；

（3）倒塌和严重损坏房屋1万间以上，小于10万间。

事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，也要启动应急响应。

（三）国家自然灾害预警系统

预警工作主要由相关的灾情预测部门负责，灾害的预警、预报体系主要包括，气象灾害监测预报体系、地震监测预报体系、大江大河的灾害性洪水预警预报体系、森林和草原防火预警体系、农作物和森林病虫害测报体系、海洋环境和灾害监测体系以及地质灾害预警预报体系，民政系统则负责灾情的统一汇总等。

在灾情管理方面，以县级为基本行政单元实施组织和管理。县级政府及其有关部门按照规定在第一时间了解掌握灾情，并且立即填写《自然灾害情况统计快报表》，向上级政府和有关部门报告。如果因灾造成死亡人口多于10人以上、或者在经济和社会方面造成严重损失以及灾情发生重大变化，县级政府和有关部门可以同时报告省级政府直至国务院及其有关部门。

民政部国家减灾中心则进行24小时不间断地值班，每天早晨七点要准时地汇总过去24小时的全国以及全世界的重大灾情，出版《昨日灾情》以送有关方面。

（四）国家自然灾害救助应急响应系统

根据国家的响应等级，各级政府也都制定了相应的响应等级和预案，从而形成了我国的灾害应急响应等级体系。以国家的应急响应为例，针对各类灾害的应急救助，国家的应急响应主要包括：

24小时内中央救灾工作组到达灾区。这是一条极为特殊的规则，即在启动应急响应以后，国家必须派出相应的工作组在第一时间到达灾区。四级响应是国家减灾办派出工作组，而到了三级响应就由国务院派出联合工作组；

24小时内救灾物资到位。需要中央支持的救灾物资要开始调度，地方的救灾物资要立即到达灾区；

24小时内要对灾民的救助到位。无论是多少的救灾物资，哪怕是一袋方便面、一瓶矿泉水，都需要在当天发给灾民，以使灾民及时得到政府的救助信息。

在国家的层面上，还设立有全国灾害应急联络系统，建立有统一的电话及电子联络系统，可以与县级民政局长、主管救灾的副局长以及救灾股长进行及时的联络。

（五）国家自然灾害物资储备系统

紧急救援的物资储备体系开始建立，已经在沈阳、哈尔滨、天津、郑州、合肥、武汉、长沙、南宁、成都、西安共10个城市建立了中央级救灾物资储备点，一些多灾、易灾地区也建立了地方性的救灾物资储备仓库，中央政府每年都要采购一定数量的救灾帐篷，以救灾仓库为依托的救灾物资储备网络基本形成。

（六）国家自然灾害恢复重建系统

灾后的恢复重建主要是指对灾区在灾情基本稳定后所进行的对于各类受损设施尤其是居民住房和学校等公共设施所进行的恢复性的建设，其中，对居民的住房因倒塌或严重损害而需要重新建设和修缮的工作是其基本的内容。

我国的灾后恢复重建行政管理，是政府统一领导下的以民政系统为主、各个部门互相配合、多种社会力量共同参与的工作体制。其中，民政部门主要负责恢复重建的综合协调工作，并重点负责落实灾民住房的恢复重建，发展改革委员会系统主要负责基础设施包括学校、医院和基层政府办公室的重建工作，交通部门负责道路的修复等。

在对灾区住房倒损情况核定后，各级民政部门需要立即制定民房恢复重建工作方案，上报同级政府决策，在政府统一领导下组织实施恢复重建工作。由于重建工作与气候、季节有很大关系，所以会因地因时而各有不同。但就全国而言，一般都要安排在当年内完成重建工作。这主要是因为倒房多因夏季洪涝灾害引发，从夏季到冬季也有几个月的时间，况且民房建设一般较简单，而且冬季比较寒冷，因此多要求在元旦或春节前完成。

（七）国家冬令与春季救助系统

春荒、冬令的灾民生活救助是我国政府自从建国伊始就建立的社会救助制度。这一制度，主要是保证农村的困难群众在冬、春两季最为困难的时期能够得到政府的及时救助，通称为春荒救助和冬令救助。春荒救助的时段为每年的3月至5月共计3个月，即过完春节之后的三个月，灾民往往最为困难，到了5月，就可以有新粮上市；在一季作物区则为每年的3月至7月。冬令救助的时段为每年的12月到下一年度的2月，即春节前的3个月，这是在秋收之后进入冬季以后的时段，特别是越临近春节，贫困人口的生活就会越加困难，需要进行救助。在没有普遍建立最低生活保障制度以前，采取这样的救助办法，遵循了“救人救急”的原则，在困难人口最为困难的时段施行救助，实践证明是相当有效的。

（八）国家自然灾害救助社会动员系统

这主要是指社会捐助动员系统。社会捐助、邻里互助是我国长期所形成的历史传统。但是，真正形成比较正规的社会制度并由行政部门实施管理，则始于1996年，即建立了经常性的社会捐助制度。目前，中国的社会捐助制度主要包括大灾时期的集中性捐助、对口支援、经常性捐助制度这样几个方面。

集中性捐助，主要是在大的自然灾害发生后由政府所发动的捐助活动。如1998年的长江流域和松花江、嫩江流域的特大洪涝灾害，民政部就在全国范围内发起了捐助活动，结果得到全国的捐款捐物达70亿元以上。2003年淮河流域发生洪涝灾害时，也进行过全国性集中性捐助。还有“非典”时期的捐助，以及印度洋海啸发生后的针对国际灾害的集中性捐助，都是比较成功的捐助活动。集中性捐助，一般有比较强的目标，主要突出一个灾难性的事件，并且时段也比较固定，只是在大的灾害发生后的一段时间内进行。这类捐助，具有相当强的社会效果，也特别容易激发全社会的爱心。

对口支援，主要是指东部发达地区人民所捐助的资金和物资定点给予西部贫困地区的支援方式。这项制度于1996年开始建立。目前的地区性对口支援的安排主要是：北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和深圳、青岛、大连、宁波对口支援内蒙、江西、广西、四川、云南、贵州、陕西、甘肃、宁夏和新疆。沿海这些地区对于内地的支援，密切了西部与沿海之间的联系。

经常性社会捐助，是指城市人口中将闲置不用的东西捐献出来帮助困难人口的活动。