马庆钰：大部门制改革五年回顾与前瞻

十八大召开之际，社会积聚着很高的期待。希望改革能够有实质性深入，希望不回避关系中国经济与政治生活的敏感领域，希望有“新政”并且能够通过改革给国人带来更加有尊严的生活。就政府机构改革而言，人们期待新一届政府能够在上一届政府的工作基础上，通过具有针对性的改革措施，建设一个合乎政府管理规律的成本低而效率高的服务型政府。在过去的五年中，各级政府根据中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》，围绕职能转变和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。作为第六次政府改革的新动作，大部门制再造所积累的认识与探索成果，将成为十八大以后的政府机构改革的重要基础。

大部门制建设的进展

大部门制是适应市场经济要求，整合相同或带有关联性职能的行政机构到同一个部门，通过流程再造和机制创新，实现决策、执行、监督既相对分离又相互协调，以提高管理与服务效率的结构模式。2008年年初开始的这次机构改革与以往的相比，体现的基本价值指向，是根据中国改革与发展的现实情况，借鉴国外政府的设置方式和经验，推进政府机构向大部门制发展，以满足市场经济发展和公共治理追求的需要，其最直接落脚点是促进政府职能转变。

加大社会管理和公共服务的力度，是此次机构改革的重头戏。在实际调整的七个部委中，有五个都与社会管理和公共服务有关系：新组建交通运输部统一负责公路、水路、民航和邮政，是为了提升直接关系人们生产和生活的基础交通运输服务的质量；整合人事部和社会保障部，成立人力资源和社会保障部，是为了更好履行促进就业和社会救助、社会福利、社会保障等社会管理的职能；成立国家环境保护部，是为了提高环境生态管理的地位，以便使环境管理部门能够参与核心政策制定，更有效地执行节能减排，加快建设资源节约型和环境友好型社会；在建设部基础上组建住房与城乡建设部，是政府针对中国住房保障缺位和农村建设的落后所做出的回应；将国家食品药品监管改由卫生部管理，是为了理顺医疗管理和食品药品监管的关系，强化对食品药品的安全管理，更有效地保障人民群众的身体健康。每一方面的调整，都共同指向加强社会管理和公共服务。职能的整合使此次机构改革向大部门制迈出了步伐。

省级以下地方政府从2009年开始启动，用了两年时间基本完成改革部署的目标。省情、市情、县情不同，政府工作的着力点和功能也不同，机构设置理应有所区别。各地在改革中本着实事求是的原则，在中央的规定限额内，从实际出发，因地制宜地确定机构的具体设置形式、名称、排序等，不再搞部门设置上的上下对口，创生出一个部门对口上级几个部门的新形式。城市机构设置则充分体现城市管理特点。部门内设机构进一步综合设置，规格和名称进一步规范。一些议事协调机构及部门管理机构得到清理和规范，议事协调机构不再设实体性办事机构。特别是市县两级政府在设置有关机构时，精简机关，充实一线，人员编制向基层倾斜，进一步加强了关系群众切身利益的卫生防疫、社会保障、食品药品监管、安全生产监管等机构。在众多地方政府的大部门制推进中，广东顺德、成都市政府的做法具有比较鲜明的特点，引起全国各地的广泛关注。

1.广东顺德的大部门制经验。2008年启动改革之前顺德有党政部门机构29个。其中党委下辖7个，政府系统有22个。在着力转变职能、行政三分、大部门制、党政合体的原则下，2009年顺德的大部门制探索获得突破，体现了三个主要成果特色：第一，党政机构得到强力整合瘦身。党政部门从29个减为16个。其中，党委6个、政府10个。大幅度实现了机构的整合优化和缩减瘦身。第二，职能三分得到体现。具体做法是：将决策权分为政策制定权和政策审定权，分别交予党政班子和局级领导以及决策咨询局，这是决策权的集中化；将执行权交予局级部门下属的股（科、室）和法定独立执行机构以及乡镇政府，这是执行权的专业化；将监督权交予政务监督委员会，相对于其他行政部门而言，这是独立化。同时，强调行政体制外的监督，包括强调人大监督和社会监督。这被总结为“决策集中化、执行专门化、监督独立化”和“决策权上移、执行权下移、监督权外移”。第三，党政系统同类机构合署共管。这主要体现在新组建的“政务监督局”和“社会工作部”这两个部门上。这两个部门在更大的范围和更大的程度上实现了党政同类职责机构的合并设置。

2.成都市政府优化流程的做法。成都市从2005年开始，就在政府下属的个别部门探索职能与机构的归并。为了克服碎片化管理带来的公共服务缝隙弊端，它们将原来的城建局和交通局合并，于2005年成立了成都市交通委员会，打破了原来几个部门各自为政、相互扯皮的格局。在交通委员会内部，为了克服大部门制资源过分集中带来的弊端，实行了决策、审批与执行的逐渐分离。第一，所有行政审批事项，首先向一个处室集中（政策法规处），随后，将这个审批处室的审批职能，依规定向成都市政务中心转移。第二，改变管理结构，实现决策与执行的分开。经过成都市机构编制委员会批准，于2006年成立“成都市交通委员会执法总队”，它综合行使过去由交通局、城市公用事业局、公安局分别行使的“水上交通、道路运政、公路路政、出租汽车、城市公交、交通设施”共六个方面的执法职能。它受交通委员会的监督。这个设计，提高了管理与服务的效率，降低了行政成本，体现了大部门设置的好处。

以娱乐业行政审批流程再造为例。2007年后，成都市探索“一窗式并联审批”做法。流程再造掌握的原则是：在各审批项目之间存在因果关系的，实行串联；对各审批项目之间没有因果关系的，实行并联。娱乐业审批以前涉及九个部门，申办步骤是九个，审批时间是54天。实施流程再造以后，只需要七个工作日。既保证了透明阳光审批，又提高了服务效率。成都市政府的经验现在已经在全国各地政府管理与服务中得到普及。

大部门制推进中存在的问题

过去五年各级政府的大部门制探索虽然取得进展，但是，困惑与问题仍然不少。这些问题不仅仅是技术层面的问题，不仅仅是搞不清楚机制创新问题，还有带有普遍性的政治层面的难题。

1.党政两个系统职能交叉难以解决。正如不少党政干部所说，在具体工作中，如何处理好党的执政和政府行政的关系，是一个长期没有得到很好解决的矛盾。在总的价值目标上，两个系统是一致的，但在实践中，执政和行政是有区别的。再说，行政管理的律条之一就是，命令链条的原则。在管理过程中，不能存在两个指挥中心，也就是说不能重复设置管理部门。

可是，现实中司空见惯的是，党委和政府两个系统在决策、执行、监督中交叉与重叠严重，普遍存在着党政职责混同和以党代政现象。不仅浪费了大量人力物力财力，也混淆了权力与责任的边界，无论在绩效考评还是问责制的执行中，都遇到比较棘手的情况。且不说日常管理中的协调成本有多高，仅仅算机构和人头费的支出，的确是不堪重负，与服务型政府的要求相去甚远。

广东顺德积极推进党政系统的部门结构改革，考虑一揽子解决。但是，仍然遇到党政两边首长在面对党政合一部门的具体工作时，怎样协调关系的问题。这种情况无论在香港、新加坡，还是在OECD成员国显然是不存在的。对于中国改革的设计和实践者来说，形成巨大考验和挑战。

2.大部门设置与上级资源分配有冲突。机构和编制的调整变化，与部门资源和个体利益紧密关联。关于机构和编制的精当总结是：“机构是牌子，挂牌才有效（身份）；职能是章子，有章才有权（权能）；编制是票子，有编才有钱（资源）；职数是帽子，有职才有官（官位）”。大部门制改变了传统的部门设置，当然也就对相关政府部门原有资源和官员个体利益产生直接影响。

现实当中，机构和编制是立项目、批资金、评先进、给资源的依据。是否有机构和挂牌子，就是是否有资格身份的根据。如果一个地方没有了这个机构牌子，在考评中就要扣分，项目资金也自然没有了份子。比如，上级文物管理机关给地方文物管理部门配车辆，在大部门制改革中有的地方政府，已经实行了合并，这就意味着丧失了获得这个好处的资格。为了得到上级的资源，就只好找编制部门开假证明，用“似有实无”来蒙混过场。又比如，那些将文物管理机构合并了的地方政府，申请参评历史文化名城，也会遭到上级文物管理者拒绝。还有不少地方政府，希望把农、林、水、牧、副、渔合在一起，实际上也具备条件。但现实中却不可行。因为不单独挂牌子立机构，就没有办法和上级主管的庙门对接，就意味着丢失了资源获得渠道，谁都不敢冒此风险。

说来说去，大部门制改革中，有不少阻力就是来自上级机关直至中央机关。因为统一部署有漏洞，政出多门就难免，有些上级领导机关只从部门利益考虑问题，只认牌子不认改革。

3.多机构整合对官员利益有影响。由几个部门整合成为一个大部门，往往会面对“业务叠加”“资源缩水”和“升职受限”的困惑。

所谓“业务叠加”是，调整后的机构编制减少了，管理的幅度和事情就多了。尤其主要领导职数有限，精力有限，忙不过来。比如一个人力资源与社会保障部门的领导，人事方面的、社会保障方面的、编制方面的等各个“口”的会都要去开。往往是，上级部门领导非常在乎下级的一把手是不是到会，这直接决定了下级机关在上级机关领导心目中的位置，甚至影响到资源分配和个人的职业前途。结果，大部门机构的主要领导顾头难顾尾，面对多个职能上级的种种会议，疲于应付。

所谓“资源缩水”是，合并多个部门而来的大部门，职责多了事情杂了，工作量大了。比如有的部门主要领导，现在管理的是由原来好几个部门合并成的大机构，个人的工资福利并不会因此而增加；单位的财政预算也还是按照单立的部门户头拨款。一个合并了四至五个部门的“巨无霸”，虽然人数多机构多任务多，但是，日常办公资源却还是按照一个部门下达，办公经费相对减少。

所谓“升职受限”是，合并和机构调整后的大部门，出现挤压干部和影响他们正常提升的情况。以一个实行了大部门制的省文化厅为例，它由原来的五个厅级单位合并而成，原来每个单位都是设领导一正两副，五个厅级单位一共可以有15名厅级干部。现在合并后却只能有一正四副，影响10名干部升迁到厅级任职。

总的情况是，大部门制是结构优化和调整的重要举措。但是，它也对这个体系当中的部门利益以及公职人员和领导干部的切身利益，形成了冲压。这些附带产生的现实问题，需要领导和组织改革的党中央、国务院，采取更加带有针对性的平衡措施。

对十八大以后大部门制建设的建议

到目前为止，中国各地存在的比较普遍的问题是，政府职能转变仍然是说多做少，转变缓慢；在决策、执行和监督上一直是界划模糊，机制混乱；党政系统领导关系长期处于同质重构和以党代政的状况。因此，在十八大以后必须深化改革，继续推进和完善政府大部门制建设，主要实践目标有四个。

1.大部门制要有利于实现政府职能转变。如果要实现政府职能转变的要求，在机构上，就需要减少决策机构和办公室人员，增加执行机构和一线的公共服务人员，重建决策管理部门与决策执行机构以及监督机构的关系，对管理和工作流程加以改造。尤其是，越是基层政府，执行和服务功能越明显。

为此，就要通过部门整合，减少决策机构，简化管理环节，避免扯皮摩擦。与此同时，要加强执行单位和服务队伍的力量，通过合约管理方式，将一些执行性、服务性工作交给政府中所属的一些执行性机构、事业性公共服务单位，以及具有特定能力和资质的社会民间组织去做。切实让政府大部门制建设更加有利于社会管理和公共服务，有利于解决人民群众最迫切、最现实的利益问题，有利于解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。

2.大部门制要有利于决策执行机构的成长。从一定意义上讲，没有“决策与执行分开”，就无所谓大部门制；没有独立执行机构就无所谓大部门制。国外经验证明，这个环节是大部门制的关键。但从中央到地方，这似乎都是一个尚待搞清楚的问题。这意味着，大部门制的探索亟需在正确把握实质前提下，增加必要的改革动作，即决策与执行分开的工作架构以及独立执行机构的设立。下一步大部门制建设的推进中，改革设计者必须要搞清楚两件事。

第一，哪类服务职责可以建立独立机构。设立独立机构至少要满足以下条件：首先，这项服务是政府需要介入的事情，但又不属于政策制定范围，也不必由政府作为主体直接来提供服务；其次，这项服务如果完全交给私人机构做，