万朝珠：公共危机决策中的公民有序参与

摘要：日益频发的公共危机需要政府作出有效的决策，因此公共危机决策是政府危机管理的先导和主要手段，一切危机管理都离不开危机决策。而公民的有序参与是科学、民主与合法地进行公共危机决策的重要保证。但是，现阶段我国公民有序参与公共危机决策还存在许多困境：危机信息的传播缺乏公开性和透明性，公民的参与意识和能力不高，公民参与渠道不畅通，政府与公民之间缺乏良性互动，公民参与危机决策缺乏法律制度保障，公民参与政府危机决策的组织基础薄弱。因此，应积极采取措施促进危机信息公开化，提高公民参与能力，培育公民参与的主动精神，建立政府与公民的合作治理机制，加强公民参与的法治化和制度化建设，培育和发展社会自治性组织，以促进公民有序参与公共危机决策并及时有效地消除公共危机。

关键词：公民参与，公共危机，危机管理，危机决策，社会自治性组织，合作治理机制

经济体制和政治体制改革的深化使我国处在一个多重转型的过程中，以往出现在不同历史阶段的问题几乎同时出现在这个阶段：收入分配差距继续扩大，贫富差距日益悬殊，机会不平等和结果不平等共存引发导致社会矛盾增多；气候变暖、沙尘暴等环境问题严重，自然灾害频发；国际环境中影响和平与发展的不确定因素增加。这些问题导致近几年来公共危机事件不断发生，这或许意味着我国的公共危机管理将成为政府的常态管理。大量公共危机事件的发生在不同范围内和程度上破坏了社会的正常秩序，导致了社会经济的衰退，影响了人们的身体健康与正常生活，甚至危及国家政权的安全，使公共危机管理成为政府管理的必然内容。应对公共危机事件是一项复杂的社会系统工程，而公共危机决策则是政府危机管理的起点和基本手段。虽然政府作为公共事务管理者，是公共危机决策的主体力量，但是由于公共危机决策属于非程序性决策，危机决策的有效性不仅取决于政府，更受公民有序性参与的影响。因此，研究我国公共危机决策中的公民有序参与具有重要的现实意义。

一、公民有序参与公共危机决策的相关概念

公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险（危害或风险）的事件。“公共危机”是与“一般危机”相对应的专业术语，强调的是其影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策。

公共危机决策是政府危机管理的先导，及时有效的公共危机决策，可以减少公共危机造成的人、财、物方面的直接损失，有助于维护良好的政府形象，增进政府与公众之间的信任。在这里，公共危机决策是指决策者在时间压力和高度不确定的条件下，以控制危机蔓延为目标，调动有限的决策资源，经过全局性考量和筹谋之后所采取的非程序化的举措。虽然政府在危机决策中处于主导位置，但是公民参与贯穿了从危机问题识别到实施方案的整个危机决策过程，在很大程度上影响危机决策的效果。公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与有三个基本要素：一是参与的主体。公民参与的主体是指拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。

公民有序参与危机决策是指：公民在认同现有政治制度的前提下，为促进国家与社会关系良性互动、为提高政府危机决策的能力与绩效，在政府危机决策过程中进行的有秩序的、理性的、自主的意愿表达和执行、监督、评估政府决策的行为。公民的有序参与具有以下特点：一是公民的参与行为是遵守秩序的。这种秩序是宪法与法律所规定的，表现为公民的参与活动是以对现有的政治权威与秩序认同为前提。二是公民的参与行为是理性的，即公民能够清醒、自主地作出明智的选择，而不会因外界一时的鼓噪与宣传改变自己的主张与立场。这就要求公民在行使权利时，有一定的知识素养，能够独立地进行价值判断；一旦在少数服从多数原则下产生了新的决策，那些希冀实现自己利益但此决策结果却未能反映其愿望的公民应以宽容的心态理解和接受结果。三是参与的方式是非暴力的。四是有序参与的主体是公民团体，即公民自发组织的社会自治性组织而非单个公民来参与危机决策。

公民有序参与危机决策有利于政府在短时间内收集相关的信息、集合社会资源作出科学、民主与合法的决策，最小化危机引发的损失并最终解决危机。反之，公民参与危机决策的无序化则会延误危机决策的时机，加剧危机引发的混乱，浪费社会资源，最终使危机决策无效。

二、我国公民参与危机决策的困境

（一）危机信息的传播缺乏公开性和透明性

由于公共危机具有突发性、不确定性和巨大的破坏性，如果权威信息发布缺位，容易引发公众的猜测和社会混乱，因此充分获取信息、及时地传递与反馈信息，可以澄清真相、化解谣言，维护政府信用，消除公众的不安与恐惧。而现阶段，受传统政治文化的影响，我国许多政府官员还认为政府是管理者，处于支配地位，其一切行为都是理所当然的，公民就应处于被支配的地位；尤其是在危机状态下，政府更有权支配一切，而公民只需要配合政府的要求。在这种理念支配下，在面临危机时，政府首先考虑的是解决问题，而不是向公民提供危机信息。一些地方政府为了逃避责任，甚至阻挠媒体介入事件报道，剥夺公众知情权，使危机处理系统中本应向公众公开的信息被严格控制，危机信息基本上是通过官方内部的信息渠道传递，媒体对危机信息的传播依赖于官方的解释。公民为了及时获取相关信息，只能依赖小道消息了解情况，再加上危机中可能出现不法分子的造谣生事，极易使公民对政府的决策产生误解甚至抵触，进一步加剧了危机决策的难度。

（二）公民参与意识和能力不高

公民必须具备一定的知识素养，才有能力有序地参与危机决策。但是现实中我国公民参与危机决策的能力和意识远远低于有序参与的要求。这主要是受传统政治文化的影响，在危机情景下广大公民惯性地将自己定位于被施救者或旁观者，被动地接受政府的危机决策，缺乏危机决策主体应有的责任心。同时，公民参与危机决策的积极性和自觉性不高导致了其参与的广度、深度不足。此外，我国公民缺乏参与危机决策的专业素养，也限制了广大公民参与危机决策的有效性，进而也影响了公共危机决策的科学性、民主性和合法性。

（三）公民参与渠道不畅通

我国目前仍存在“政行合一”体制。所谓“政行合一”指的是管理与被管理的行政管治关系以及代表与被代表的政治利益组合关系，“。这种体制可以降低危机管理的成本，但是也会限制公民参与危机决策。目前，公民参与危机决策的渠道有两种：制度性渠道与自愿性渠道。在”政行合一“体制中，制度性参与渠道由于处于行政系统内并能够与政府目标高度一致而被政策制定者重视。但是，制度性参与渠道的政府垄断性，使公民对其存在不信任感。而且，制度性参与渠道需要承担政府向公众的解释工作，特别是当危机决策在某种程度上对公民利益造成损害时，它还需要承担起向公民施加压力使公民接受危机决策的工作，这就极易引起公民对制度性渠道的反感。另一方面，听证制度、民意调查、座谈会等公民自主参与的自愿性渠道因其自发性和不可控性而不被政府重视，成为边缘性的参与渠道；而且这些渠道大都属于间接性渠道，无法给公民提供与政府进行直接对话和交流的机会。虽然这些渠道可以将公民的利益诉求部分地传递出去，但是公民的利益诉求是否能够进入政策议程并受到重视还需要进一步商榷。在制度性参与渠道向公民关闭而自愿性参与渠道无法表达自身利益诉求的情况下，公民就会采取”问题化“方式来吸引政府的注意力。也就是说如果政府知道了他们的问题却不当回事，那就通过”闹事“等手段将自己的问题转化为政府或官员不得不重视的问题（如社会稳定、政府形象），来对抗政府的拖延和敷衍，迫使其着手解决问题。在现行的制度安排下，”问题化“方式不仅对于解决问题收效甚微，而且会导致社会问题的”扩大再生产“：原先只是一个相对较小的问题，现在为了解决这个问题而人为地制造了一个更大的问题，譬如静坐、堵塞交通甚至暴力对抗，引，导致公民参与的无序化。

（四）政府与公民间缺乏良性互动

在公共危机到来之时，许多政府决策者都认为公共危机决策具有紧迫性，不能像平时决策时那样通过多方酝酿，反复协商，采取程序化方式，而应由最高决策者或专家进行决策。这种决策方式，虽然一定程度上提高了公共危机决策的效率，但是，由于政府与公众之间互动缺失，限制了公民在危机决策中的话语权。加之长期以来中国社会对冲突素有一种恐惧心理，解决社会冲突最常见的方法是你死我活的“零和博弈”模式。在这种模式下，公民被视为在危机过程尤其是社会危机中与政府相对抗的、破坏社会稳定的因素，很少将公民视作危机过程中可以与政府互动、实现互惠互利的共同目标的危机决策主体。即使在少数允许公民与政府平等对话的场合，也往往是因为破坏性活动已经出现，政府被迫作出的消极的反馈，最终因为公民与政府之间的互不信任导致无效。因此，我国公共危机决策过程中政府与公民之间的沟通往往是单向的，没有形成良性的协商互动机制。

（五）公民参与危机决策缺乏法律和制度保障

公民参与危机决策的法制化保障是指将公民参与危机决策的权力、义务和途径等以法律的形式加以确定。社会经济的发展，总是在不断地向政治制度与法律提出新的问题，从事物发展的趋势与立法过程来看，任何的法律制度都是在现实需求出现之后订立的。因此，法律供给不足或是法律过时的现象时有发生。目前，我国关于公共危机管理的法律制度建设还处于起步阶段，先后制定了对付社会动乱的《中华人民共和国戒严法》，对付重大自然灾难的《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水污染防治法》等。但是，在已经制定实施的关于危机管理的法律法规中，还没有就公民参与危机决策的权利、义务、渠道等方面作出明确的界定。比如，在《突发公共事件应对法》（草案）也只是规定公民有义务协助、配合或参加应急处置工作，有关公民不依法服从行政机关的统一指挥和协调或者不配合行政机关依法采取措施的，将承担相应的法律责任；对公民如何有序参与危机决策没有具有可操作性的规定，这表明公民仍然只是单纯的被支配者的角色而非公民的主体地位。这导致在实践中公民仍是基于习惯或经验来强制性地参与危机决策，如上访等，带有很大的随意性和自发性，容易引起公民参与行为的无程序性和非预见性风险。同时，政府也在尽可能回避公民参与以防止他们的“无理取闹”。所以，由于缺乏相应的法律法规，即使公民参与危机决策不被政府部门所重视，又使公民参与危机决策无序化，最终使政府危机决策的必要步骤的――公民有序参与――被省略。

（六）公民参与政府危机决策的组织基础薄弱

有序且有效的公民参与危机决策应该是以各种社会团体或组织为单位的参与，而不是个人在公共危机决策中独立地发挥功能和作用。每个公民的单独参与行动只会引发混乱和无序，增加危机决策的成本和危机决策失败的几率。个人只有加入组织，形成一个集体，才能在危机决策中发挥力量，实现有序参与政府危机决策和快速有效地解决危机的目的。但是，目前我国公民参与危机决策的组织基础是非常薄弱的。我国危机决策中的非官方参与者主要包括：利益集团、大众传媒和思想库。这些非官方参与者大多是自上而下的官办社会团体或者挂靠某一个行政机构，具有浓厚行政色彩，缺乏民间组织固有的灵活性与创新性，更谈不上让公民自由、合法地参与危机决策。其余的民间自治组织存在数量不多、缺乏与政府沟通、合作的经验，对危机决策中应承担职责不明确的问题，难以组织公民有序参与危机决策。由于缺乏有效的社会组织，当公民因自身利益与公共利益冲突而陷入与政府“对峙局面”时，没有第三方力量在政府与公民之间充当协商者和仲裁者进行沟通和协调，增加了危机决策的难度。同时，由于缺乏公民的参与，决策的合法性被大大地削弱。

三、促进公民有序参与政府危机决策

（一）确保危机信息公开化

有效的信息传播是危机决策的前提，对于涉及公共危机的各种信息，政府应该建立健全危机信息公开制度，及时准确地向社会公布，保障公民的知情权，