徐昕：当代中国的群体性纠纷及其解决

一、群体性纠纷及其特征

转型中国的群体性纠纷相当突出，一直被官方视为影响社会稳定的重大因素，因而也成为近年来学术研究的热点。[1]群体性纠纷指一方或双方当事人人数众多的纠纷。参照民事诉讼法有关多数人诉讼的规则，十人以人的纠纷可视为群体性纠纷。在群体性纠纷中，规模较大、突发性强、造成一定社会影响、干扰社会正常秩序的一类激烈冲突，即为群体性事件或群体性突发事件。群体性事件往往冲突激烈，形式多样，诸如集会、聚众、游行、示威，集体上访，集体罢课、罢工、罢市，集体围攻冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部位，集体阻断交通，集体械斗甚至集体打、砸、抢、烧、杀等。群体性事件依不同标准，可分为消极与积极，合法与非法，地方性与全国性，政治性、经济性、社会性与复合性，小规模、中等规模、大规模与特大规模等类型，[2]还可分为更详细的具体类型。例如：（1）由某项重大社会政策的出台及实施所引发，或以反对某项政府政策及其实施为诉求的群体性突发事件；（2）涉及民族政策，影响民族团结的群体性突发事件；（3）涉及宗教政策，妨害宗教信仰自由或因异端邪教引发的群体性突发事件；（4）涉及港、澳、台关系，影响国家统一及“一国两制”方针实施的群体性突发事件；（5）涉及国家对外大政方针、影响国家安全和国际关系的群体性突发事件；（6）采用静坐、游行示威、罢工、罢课、罢市、网上签名等特殊动员与对抗方式的群体性突发事件；（7）与境外敌对势力相勾连、受境外敌对势力控制与影响的群体性突发事件。[3]群体性纠纷特别是群体性事件，可谓是促进社会和谐进程中纠纷预防、控制及化解的重点和难点。

当代中国的群体性纠纷，其特征可概括为如下方面：

1.数量日益上升，规模不断扩大。据统计，1993~1999年全国发生群体性事件分别约为8700、10,000、11,000、12,000、17,000、25,000、32,000起，2000年1~9月就突破30,000起。[4]而中国社会科学院发布的《2005年社会蓝皮书》表明，1993年至2003年间，中国100人以上的群体性事件由1万起增加到6万起，参与人数由约73万增加到约307万，年均递增17%。2004年发生群体性事件74,000起，参与者300多万人。[5]应该指出，由于新闻管制的原因，官方对群体性事件能瞒则瞒，尽可能限制相关报道及其传播和讨论，所以官方统计的数字只是现实发生的群体性纠纷的一部分，甚至只是一小部分。

以地方为例，比如，据不完全统计，1996年~1999年四年间辽宁依法妥善处置的群体性治安事件分别为2344、2468、4689、5971起，涉及人数分别为11、13、26、44万多人次。[6]又如吉林，2001年1月至10月发生反映农业和农村问题的群体性突发事件153批次，2701人次；城镇也出现超大规模的跨区域、跨行业联合上访事件，参与人数由几百人到几千人，甚至达上万人，涉及数十个行业的几百家企业，涵盖大部分市、县、区，参加主体既有工人，也有农民、教师、工商业者，还有部分党员干部。[7]再如四川，1999年发生50人以上的群体性事件675起，比上年增加141.9%，参与人数增加156.6%。其中，阻断铁路交通的群体性事件7起，比上年增加4起；阻断公路交通的278起，占41.2%；围堵、冲击党政机关的121起，占17.9%；打砸抢烧及暴力抗拒执法的37起，占5.5%。2000年上半年发生379起，比上年同期增加16.3%。其中50至100人的207起，101至500人的164起，501人以上的8起；参与人数共52,207人；共导致4人死亡、96人受伤，直接经济损失153.61万元。[8]

2.冲突程度激烈，易引发暴力冲突，往往会走向非理性对抗甚至整体对抗，危害日趋严重。例如，近年来公开披露的2000年江西丰城“8•16事件”，[9]江西萍乡“7•4事件”，[10]山东“阳信事件”，[11]吉林某县教师“7•13堵路事件”，[12]2001年吉林舒兰矿工拦截火车事件，[13]2003年山西柳林“5•9事件”，[14]2003年山西太原“10•14堵铁路事件”，[15]2004年重庆万州事件，[16]四川汉源事件，[17]陕西咸阳工人“10•24堵铁路事件”，[18]深圳工人“10•6上街事件”，[19]2005年浙江东阳画水镇“4•10”事件，[20]河北定州绳油村遭袭“6•11事件”，[21]安徽池州“6•26事件”[22]等等。

3.牵涉面越来越广，参与主体多元化，尤其涉及广大底层民众和各类弱势群体。在职和下岗职工、农民、农民工、个体业主、复转军人、教师等各阶层人员往往自发地联合起来，以集体的力量对抗强势一方。就纠纷的相对方而言，群体性纠纷特别是群体性事件的矛头越来越多地指向基层政府和组织，而且往往采取各种“问题化”[23]的手段向基层政府施压，[24]体现了官民矛盾的激化。如2000年江西丰城“8•16事件”；又如，2004年重庆万州事件起因于身份卑微的挑夫被人暴打，因施暴者谎称官员身份而导致民众极端情绪之共振，冲突突然升级并以爆炸性的方式展开，民众所渲泄的是官民之间长期存在的积怨，揭示出中国的社会危机已抵临某种临界点。[25]有学者基于江西农村的研究发现，自20世纪90年代中期以来，影响农村稳定的主要因素已由过去发生在农民之间的群体性事件（械斗），过渡为主要针对基层政府和组织的群体性事件。[26]

4.矛盾错综复杂，原因多种多样，但较多情形与转型时期的政策调整和利益冲突有关。群体性事件一般与群众切身利益相关，而当民众的权益受侵害后，又缺乏适当的利益表达机制和权利救济机制，公力救济的成本过高，耗时较长，程序和法律复杂，实效性不足。[27]正如国外有中国问题专家评论道：“普通的中国民众很少有渠道来表达和解决他们的不满。老百姓在理论上可以向高层政府请愿，但这一官方体系没有效率，一千封请愿书中大约仅有两封得以某些形式的解决。中国的法院和新闻媒体都只能提供极其有限的合法调剂与抚慰。”[28]群体性纠纷的发生地区和行业、反映的问题相对集中。公安部2004年统计显示，[29]劳资关系、[30]农村征地、[31]城市拆迁、[32]企业改制重组、[33]移民安置补偿等问题，是酿成群体性事件的直接原因。[34]而群体性纠纷剧增的深层原因，则在于转型中国不和谐的社会状况――社会利益分配格局严重失衡，社会矛盾错综复杂，社会不公和权力腐败日益突出，各种政治和社会问题频繁发生，以及民众对腐败和官僚主义之风盛行的基层政府的不信任。[35]

5.组织性与突发性。群体性纠纷的引发可能具有组织背景，也可能只是突发事件。前者如应星描述的大河移民上访的故事，村民逐渐形成了“有组织的抗争”。[36]后者则是冲突爆发性升级，数小时至数日内引起数千甚至数万人参与。万州事件就是一起典型的没有组织、没有预谋、没有策划的偶发性突发事件。总体而言，群体性纠纷的组织化程度越来越高，多数群体性事件有组织者，事件的发生经过一定的酝酿和策划过程。例如，一项调研表明，发生在吉林城镇的大规模、超大规模群体性突发事件都有严密的组织，有的成立了相对固定的组织机构如“职监办”（职工监督办公室）、“维权办”、“受害者协会”[37]等，在有领导、有指挥、有统一协调的情况下，公开或半公开地进行活动。其核心成员多是原企业、单位的领导人员或具备一定政治水平的人员，有较强的影响力和号召力。因其有计划有组织，纠纷当事人抱着“不达目的不罢休”的思想，经常重复上访。[38]

6.煽动性和传染性。群体性事件的发生有时因为受人煽动，或者事件发生后有人参与煽动而导致事态进一步升级。2001年3月吉林省五个地区103家国有企业代表因企业改革中有关政策措施的不完善而推举300余名代表的上访事件，2001年7月吉林省舒兰矿务局数万名矿工及家属上访事件，皆有人参与煽动和挑拨。[39]此外，群体性事件还具有传染性。如2002年以来，黑龙江大庆等地发生的大规模群体性事件对全国其他地区产生了示范效应，在东北、华北老工业基地以及化工、煤炭、建筑、军工等多种困难行业中引起了连锁反应，群体性事件接连发生。[40]

7.预防、控制和处置的难度极大。因为群体性纠纷或事件往往交织着多种矛盾和问题，混合了多数人的合理要求与少数人的无理要求，多数人的过激行为与少数人的违法行为。[41]如果处置不当，往往会引发一系列新的、甚至更严重的冲突，而致使事态扩大。[42]同时，由于“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”对于维权确有实效性，以及受民众“唯上唯大”的心理影响，群体性纠纷往往还具有反复性。尽管诉诸法律途径的群体性纠纷数量不断增加，例如，向法院起诉的群体性纠纷数量急剧上升，最高法院的数据表明，集团诉讼和群体性诉讼明显呈上升趋势，2004年审结538,941件，比上年增长9.5%，[43]但总体而言，群体性纠纷特别是群体性事件往往以非理性的形式出现，最终多由当局采取法律外的行政手段加以解决。

二、群体性纠纷解决机制存在的问题

群体性纠纷的后果较为严重，在一定程度上威胁到社会安定、经济发展甚至政治稳定，影响了社会和谐，急需通过适当的方式加以切实治理。但中国现行的纠纷预防、控制和解决机制远远不能适应当前形势发展的要求。其存在的主要问题包括：

1.缺乏系统、有效、多元化的群体性纠纷解决机制

第一，一旦发生群体性纠纷特别是群体性事件，地方党委和政府常常成为纠纷控制和处理的主体。但党政并非解决群体性纠纷的专门机构，对群体性纠纷的处理也没有预先设计的适当、有效的行政机制。这既反映了民众在群体性纠纷解决方面对政府的高度依赖，也体现了政府对社会事务的过度干预和管制。第二，群体性纠纷的法律救济途径还很不健全。第三，代替性纠纷解决机制不够发达，现有的人民调解组织、社区调解机构、仲裁委员会、工会、行业协会等基本无力承担化解群体性纠纷的功能。

2.以党政为中心的行政处理和权利救济机制不完善

由于群体性纠纷往往涉及到党政部门，政策性强，只有党政出面解决才更具实效性，同时由于群体性纠纷直接影响到地方的社会稳定与和谐，故抑制和解决群体性纠纷已纳入各级党政的重要工作及其政绩考核之中，且明确了相应的政治或行政责任，因此，群体性纠纷特别是群体性事件的预防、控制和解决功能实际上主要由地方党政承担。

然而，以党政为中心的行政处理和权利救济机制很不完善。第一，各级党政机关尚未建立系统、完善、有效的群体性纠纷防控和处理机制。第二，对待群体性纠纷的态度不科学，措施不当。各级党政对待群体性纠纷特别是群体性事件，多如临大敌，把处理纠纷等同于应对“战争”，只求快速解决，片面采取高压和严防狠抓的措施，往往不考虑从根本上解决问题，应对策略过于短线。近年来，随着政府态度的逐渐开明，地方政府的应对策略亦开始分化：虽然多数地方还是采取高压措施，通过强制甚至不法手段平息纠纷；也有少数地区简单将纠纷推向法院或听之任之；但值得欣慰的是，还有部分地方能够理性、柔性、宽容、依法处理群体性纠纷，如重庆万州事件、四川汉源事件的平息便体现了这种值得倡导的纠纷处理态度。第三，随着经济体制改革的深入和政府管理体制的滞后，包括纠纷处置能力在内的行政治理能力大大减弱，地方党政的纠纷解决威信也有较大下降。第四，特别自20世纪90年代以来，地方政府常常成为群体性纠纷或事件指向的对象，成为纠纷的一方“当事人”而置于冲突的中心。

3.群体性纠纷的法律救济途径不健全

群体性纠纷的法律救济途径、特别是司法救济机制尚不健全，效用极低。一方面，民众较少利用司法途径解决群体性纠纷。对于冲突激烈、法律关系复杂、法律规范不明确、政策性强、涉及方方面面的群体性纠纷，法院的解决往往心有余而力不足；对于群体性突发事件，法院更是无力应对；即便进入诉讼程序，也不可能实现快速平息纠纷、维护社会稳定这一群体性纠纷处理的首要目标，因为司法过程的性质决定了不可能即时审判，