杨雪冬：中国走向可持续的政府创新

上个世纪90年代以来，推动政府创新成为各国改革的重要内容。这些改革创新有两个基本取向：一是提高政府的统治能力(governmentability)，以顺应社会经济变化的要求，增强政府的合法性;二是提升政府的治理能力(governanceability)，动员和利用社会资源，弥补政府统治的不足和缺陷。虽然提高政府统治能力一直是政府创新的核心目标，但如何利用社会资源，提升政府治理能力已经成为政府创的新潮流。中国政府是如何回应这股世界性的创新潮流?中国的政府创新表现出什么样的特点?其趋势如何?对此，本刊采访了中央编译局世界发展战略研究部副主任、“中国地方政府创新奖”组委会执行主任杨雪冬研究员。

创新：民族复兴的高度自觉

《领导文萃》：我们党历来重视创新。改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，面对世界性的创新潮流，我们党更是把创新的重要性提高到前所未有的高度。您近年来一直追踪研究中国政府创新实践，作为已经成功举办六届并取得广泛反响的“地方政府创新奖”的主事者之一，您在这方面的感受一定很深。在深入分析中国政府创新的特点及趋势之前，能否先简要为我们回顾一下党和国家在创新理念尤其是政府创新理念上的变迁?

杨雪冬：好的。就中国政府而言，30多年来，改革一直是不变的主题，而“创新”作为政府变革的方式、手段，乃至价值目标，是近10多年的事情。上个世纪90年代以后，随着改革开放的不断深入，国家之间的竞争日益激烈，提高国家创新能力开始被决策者重视。但当时是对创新的理解还主要停留在科学技术层面。进入新世纪之后，特别是2002年中共十六大，“创新”作为一种价值理念被提升到意识形态的高度。十六大报告提出“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”2005年10月，胡锦涛同志在十六届五中全会上，明确提出了建设创新型国家的重大战略思想。可以说，十几年来，创新已经成为中华民族伟大复兴战略中的一种高度自觉。

此后，创新理念和战略被应用到现代化事业的各个层面，其中就包括政府创新。从制订“十一五”计划开始，推动行政管理创新就被明确为改革的目标。温家宝总理在2006年的一次讲话中说，“推进政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。”2008年通过的“关于深化行政管理体制改革的意见”确立了2020年的行政改革目标，提出要发挥中央和地方两个积极性，“在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。”2009年以来，中央又提出要推动社会管理创新。特别是去年，胡锦涛总书记在两个重要场合针对加强和创新社会管理发表重要讲话，充分显示了中央高层对政府创新的重视。地方各级政府在中央的号召和推动下，进行了许多有价值的探索，创新不仅成为社会各界推崇的价值理念，也是较为普遍的实践行动。

领导文萃：按我们的理解，政府创新受到如此重视一定不是无源之水，一定有其深刻的社会经济和政治变迁的背景。您是怎样理解政府创新的时代背景的?

杨雪冬：根据我的观察，过去10多年来，中国的国家制度发生了四个层面的重大变革：(1)国家建设从以经济建设为中心，向更加重视经济建设、社会建设、政治建设、文化建设和生态建设协调发展转变。社会主义现代化国家的建设目标从“富强民主文明”调整为“富强民主文明和谐”;(2)政党建设在理念和举措上从“革命党”向“执政党”转变。作为执政党，共产党正在探索新的方式和渠道来适应新的环境，提高执政能力，巩固执政地位;(3)社会日益分化，重新组织化。旧的组织形式已经不能使用新形势，新型的公民社会组织在成长，一些传统组织在复兴。当然，在这种变化过程中，基层社会也出现了组织真空或者黑恶势力的猖獗;(4)狭义的政府改革目标日益明确。“法治政府”、“民主政府”、“廉洁政府”、“服务型政府”等目标陆续被确定下来，并提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。其目标被确定为实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变;实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变;实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。

领导文萃：能不能这么说，中央编译局、中央党校、北京大学等著名的学术智囊机构正是在这样的背景中推出“地方政府创新奖”的?

杨雪冬：是的。“中国地方政府创新奖”就是在这个背景下产生的国内第一个由学术机构对党政机关的创新行为进行客观评价和综合研究的活动。2000年它由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合创办，每两年举办一届，至今已举办六届，共有1753个地方政府创新项目参与申报，其中，60个项目获得优胜奖，138个项目获得入围奖。

中国地方政府创新的特点

领导文萃：对于政府创新，人们首先感兴趣的是，哪一级哪一类政府更愿意采取行动进行创新?

杨雪冬：其实，政府创新的主体分布非常广，并不局限于哪一级哪一类。当然，其中存在创新主体的层级、部门和区域分布不均衡现象。多样化的创新主体包括各级地方政府以及广义的各个政府部门，即党、国家以及具有政治管理功能的群团组织(比如政协、工会、青年组织、妇女组织等)。

按照部门统计，在前五届所有的948个申请项目中(第六届刚刚举办，我们还来不及具体分析)，来自政府部门(含政府)的有588个，占62%;在入围项目中，来自政府部门(含政府)的有84个，占73.6%;在获奖项目中，有30个，占60%。排在政府后面的是党委和群团组织。显然，即便是在中国这样的政治制度下，狭义的政府依然是创新的主体。

按照行政层级(包含行政级别)统计，县级和地级政府是申请的主体，在948个项目中，分别有405个和400个。而在入围项目中，县级机构则有55个，地级机构48个。县级和地级成为创新的主体，尤其必然性，一方面它们最接近社会，面对着不断产生的各类问题;另一方面，它们掌握着较多的资源(包括人力、财力等)，并享有一定的自主性。

按照行政区域统计，我们发现，“经济越发达的地区，创新越多”这个常识性判断是有统计学上的依据的。在五届申请项目最多的10个省份中，来自经济发达的东部地区的省市有7个，浙江省以99个项目排名第一。中西部省市有3个，其中四川省有60个项目申请。在五届114个入围项目中，浙江省有14个，依然排名第一。四川省以11个项目排名第二。在50个获奖项目中，浙江省以6个项目排名第一，四川省则以4个项目排名第三，排名第二的广东省有5个获奖项目，但全部来自深圳特区。此外，厦门特区、海南特区共有2个项目获得创新奖。

领导文萃：人们对创新内涵的理解多种多样。那么，您认为在政府领域，什么样的举措算“创新”?或者说，中国式的政府创新含义有什么特点?

杨雪冬：的确，可以根据不同的标准对政府创新进行类型学划分，这也是创新歧义的产生原因。但在中国国情下，划分政府创新类型必须考虑以下四个基本前提：(1)中国是一个中央集权的单一制国家，制度创制全由中央掌握，但地方和下级享有一定的自主性。这是中国地方政府进行创新的基本制度前提;(2)上级建立了一套至上而下的垂直学习机制，地方和下级可以定期相互之间，甚至到国外进行学习交流。这种制度化的学习机制成为创新产生和扩散的重要渠道;(3)各级官员对于创新的理解，影响着他们对创新的选择和判断;(4)网络化、信息化的发展，为创新提供了更丰富的信息来源，更有力的知识支持。这也决定了任何政府的创新都不是在信息孤岛或知识空白处进行的，总会通过各种渠道和其他创新联系在一起。

联系这些前提，我们可以从创新程度和创新方式上把政府创新划分为原创型创新和学习型创新。前者指的是该项目的全部内容或者部分内容在国内具有首创性，当然，它不是改变根本制度的“元创性”，而是开发制度资源意义上的创造性;后者指的是该项目是在学习其他地方类似项目的基础上，根据自身的条件进行的再创造。

领导文萃：从“地方政府创新奖”的入围项目分析，原创型创新与学习型创新哪一类所占比例更大?

杨雪冬：从我们举办地方政府创新奖的角度看，当然希望更多地表彰原创型创新。但正如前面的制度前提所提示的，在中国，这种创新的难度更大，空间更有限。因此我们看到，学习型创新所占比重几乎与原创型创新一样。对五届113个入围项目的分析表明，60个项目属于原创型创新，57个项目属于学习型创新，4个项目属于这两种类型的结合。四个兼具两种特点的创新是：第二届入围项目福建省厦门市思明区“公共部门绩效评估”，第三届入围项目浙江省绍兴市“政府办公室导入ISO9000质量管理体系”，以及第五届获奖的两个项目：福建省厦门市政府“市民健康信息系统”建设和山东省青岛市委市政府“多样化民考官机制”。这四个项目的学习性体现在对有关技术手段的利用上，原创性则体现为它们根据需要解决问题，对这些技术手段进行创造性的应用，并为其他地方的相关项目提供了富有价值的经验。

领导文萃：既然地方政府缺乏制度性创新的空间，那么，这些创新项目的主要着眼点在哪里?

杨雪冬：您的这个问题很到位。实际上，我们在组织这项工作中发现，多数创新项目着眼于“落实”。习近平同志前不久在中央党校有个讲话，题目就是“关键在于落实”。我们根据项目特点，发明了一个有中国特色的词汇，叫做“落实型创新”。对这113个项目进一步分析发现，有88个项目属于“落实型”创新，比例高达77.8%。原创型和学习型创新中的许多项目都可以纳入这个类别。对第四届和第五届入围项目相关官员的调查显示，“落实中央的有关精神”列在“创新的最初目的”第二位(比例分别为22.8%和15.1%)。“落实型”创新通常有两种形式：一种是对中央提倡的某种目标或某项政策意图的回应。比如建设“服务型政府”、发展“党内民主”等目标提出后，各地都在这个方面做了很多有价值的探索。另一种是对中央或上级具体要求的实现。改革试点进行的创新是这方面的典型代表。比较而言，第一种落实型创新更具有探索性，不仅没有现成的模式可循，甚至在许多情况系也没有来自中央或上级明确的赞同态度和具体支持。对第四届和第五届创新奖入围项目相关官员的调查显示，在最希望获得的“外部支持”中，“领导(上级部门)的认可”排在第一位;影响创新项目从观念到实际运行间隔时间的因素，排在第一位的也是“上级批示认可”;而对“哪些结果证明创新是成功的?”的回答，排在第一位的是“得到上级认可”(第四届的比例是40.8%，第五届是45.3%)。

领导文萃：干部队伍中有这样一些论调，“创新很累”、“创新是吃力不讨好的事”、“‘先行先试’得做好‘先行先死’的准备”，等等，这些不全是消极言论，而是政府创新整体或者局部环境的某种反映。据您的观察，在这种情况下，为什么还有那么多创新案例?创新的动力在哪里?

杨雪冬：这里先要澄清您的一个说法，即相对于实际上其他国家，从申报的数量来说，中国政府创新的项目不是太多，而是太少。从近两届看，申报的积极性有降低的苗头。这也回应了您所说的政府创新的环境问题。

的确，从总体上看，政府创新需要主事者要有勇于担当的情怀。但是，深入分析会发现，政府创新的动力机制要比个人担当复杂得多。对于这个问题，目前人们有两种判断：一种认为，由于官员的选拔任用是由上级决定的，所以地方政府在回应社会要求上创新动力不足;另一种认为各种新问题的不断涌现，迫使地方政府必须在更多的领域中进行创新。这两种判断实际上对于创新动力采取了不同的理解。前者认为地方政府创新的动力来自体制内，特别是干部选拔评价制度，创新是“制度诱发型”;后者认为地方政府创新的动力来自社会的变化，创新是社会“倒逼型”。

这两种类型都有一定道理，但联系到中国实际，其实还是太理论化一些。我的意思是，在中国研究政府创新，必须把“政府”人格化，要把对政府创新的动机落实到对“代表”政府的一把手身上。在中国，“人治”传统依然根深蒂固，“一把手”享有很大的权力行使空间，所以创新者对于政府创新的影响非常明显。多个个案研究均显示出，个别官员的创新精神和能力是创新项目成功的关键，