黄静：我国服务型政府建设的九大阻滞因素分析

所谓服务型政府，是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的，以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。我国服务型政府建设的改革实践大体上从20世纪90年代中期开始，到2003年中央提出“五个统筹”的新发展观后全面铺开，胡锦涛总书记在2008年的两会以及温家宝总理在今年的《政府工作报告》中都多次提出服务型政府的建设问题，将服务型政府的建设推向高潮。尽管我国服务型政府的建设取得了一系列重要成果，但由于服务型政府建设在我国还是一项前所未有的工作，还处于新的探索阶段，因而在其建设的过程中不可避免会出现许多问题，而且有些问题异常尖锐、突出，如果对服务型政府建设中的一些阻滞因素未作清晰的认识与分析，那么无论服务型政府建设的路径设计多么科学、多么合理，服务型政府建设也只能是一座空中楼阁，因此理性的分析这些阻滞因素也就成了服务型政府建设过程中的当务之急。具体说来，这些阻滞因素是：

一、“官本位”的思想和淡薄的服务意识不能为服务型政府建设提供正确的价值基础

“官本位”是指在社会生活中，衡量社会角色的价值、评价社会角色的地位、维护社会生活秩序、推动社会生活运转等皆以官职大小、势力高低、作用多寡为社会动力凭据的一种社会生活。在这种观念的影响下，政府和政府工作人员行动的出发点必然是政府自身的利益，不顾老百姓的利益，大搞形象工程、政绩工程，而不是为社会、公民服务，在建设服务型政府的过程中，常常是以自己为中心，善于发号施令，对群众颐指气使，自觉或不自觉地表现出“官场”上的行为习惯，服务意识淡漠。特别是少数人以权谋私，乘机损害国家利益和社会公共利益来满足自己的私利，不能有效地承担为公共利益服务的职责，有的甚至怀有“当官发财、光宗耀祖”的隐性目标，不是“为民谋利益”，而是“与民争利”。这种不想失去权力，不想改变“我是人民的父母官”的现状，严重违背了服务型政府的理念和宗旨，严重阻碍了我国服务型政府建设的顺利进行。而社会主义服务型政府的建设要求政府公务员把自己看作是人民的公仆，也就是要改变过去“公民义务本位、政府权力本位”的思想，牢固树立“公民权利本位、政府义务本位”的思想，树立全心全意为人民服务的服务理念，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。因此以政府为本的官本位思想已经对社会造成了极其恶劣的影响：第一，导致腐败盛行，阻碍服务型政府建设中服务理念、服务精神的形成。第二，影响行政效率的提高，难以根本的改善政府服务的质量和水平，而且会无形地增加服务的成本，造成资金浪费。第三，“官本位”带来的权力思维对政治、经济、社会、文化生活的过度渗透，深深影响政府少数公务员的价值和行为取向，必然破坏社会环境和社会风气。总之，“官本位”思想的表现，工作的出发点必然是官的利益而不是民的权益，如此只能是造成公共服务意识淡薄甚至缺失，必然成为我国服务型政府建设路上的绊脚石。

二、民众参与的缺乏与发育不成熟的公民社会使服务型政府建设难以做到与公民的良性互动

服务型政府的建设目前在我国已成为一股热流，但只是政府机关比较重视，媒体宣传较多，而公民却对此知之甚少，且群众的参政议政意识还比较淡薄，很少参加民主选举或者民主决策，不能充分行使自己的政治权利，其权力、权利和利益观念，自主、民主观念极其缺乏，习惯于把自己视为驯服的客体而非参与者。本来，服务型政府建设最大的受益者应该是广大民众，服务型政府建设的初衷是为广大群众提供方便、快捷的公共服务，本应该得到民众的广泛支持与拥护，但民众的冷淡说明服务型政府建设对于他们来说还很陌生，并没有让他们感受到政府的服务。同时，政府提供的服务与大多数群众相关度不高，这直接造成了政府与民众断裂。使政府失去了与民众的有机联系。因此如果没有民众与政府的互动，服务型政府是不可能建成的，服务型政府的建设只能说是无源之水，无本之木了。因此当前最重要的还是让服务型政府的建设真正能够回应民众的需求，提供实实在在的服务，照顾民众的利益并且保障民众的权利，建立政府与民众相互呼应的事情，做好宣传工作，使他们能主动参与进来，真正实现民众与政府的良性互动。

公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评价的地方，这种个人对话不仅是社区建设的本质而且也是民主的本质。① 成熟的公民社会是服务型政府建构的重要社会基础，同时公民社会是国家和家庭之间的一个中介性社团领域，对未来社会的自治具有相当重要的意义，然而目前公民社会组织还正处在生长发育阶段，无论是其结构还是功能都还没有定型和成熟，严重的制约我国服务型政府的建设。目前中国的公民社会组织正在形成之中，具有某种过渡性，其典型特征如自主性、自愿性等特征还不十分明显，民众对政府和官员的依赖心理严重。可见，要在我国建设一个真正成熟的公民社会是多么艰难。

三、第三部门的不发达使服务型政府建设承担了过多的职责

“第三部门”的概念最早是由美国学者莱维特提出的，是指介于政府部门与非赢利性部门之间，有着不同的称谓诸如“非政府组织、第三部门、非营利组织、第三域”等。政府为社会提供公共产品和公共服务，但并不意味着政府是所有的公共产品和公共服务的惟一提供者，第三部门也可以在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、国有企业下岗职工再就业以及人口控制等领域发挥作用，可以在动员、组织和支持民众参与社会经济发展方面发挥作用，可以促进政府机构改革与政府职能转换，可以促进社会主义市场经济相适应的新型伦理道德体系的形成，可以促进社会主义民主政治建设等②。可见在我国服务型政府建设的过程中，它能分担政府责任，促进社会公平和稳定，能够合理、高效地配置和整合社会资源并能促进我国基层民主建设，能够弥补政府管理的不足，特别是在我国社会进步加速的转型时期，各种社会问题日益复杂和突出，政府治理和市场治理都出现了缺位的时候其意义尤显重要。但我国政府将几乎所有的社会组织包括企业、事业单位、社会团体等置于自己行政权力的控制之下，特别是企业和事业单位，利用全国性的严密组织系统，对全国的人力、物力、财力资源以统一的分配、安排和管理，以实现政府的社会管理目标，表现出强政府的浓厚色彩，使第三部门处于无所作为的状态。由于政府严格而全面的控制，非政府组织的生长和发展受到政府权力的阻碍，导致社会管理中社会力量的薄弱，中国的绝大多数的非政府组织又是由政府创建并受政府的主导，因此往往作为政府附属机构发生作用或由于一些客观的原因只能挂靠政府机关，失去了应有的独立性，也就自然缺乏自治能力和对政府社会管理的主动回应。同时经费不足也使其无法开展正常活动，处于名存实亡的“休眠状态”，法制的缺陷也在很大程度上不利于第三部门的发展，它们所带有的控制、限制的基调和烦琐的手续规定及其制度性框架，在相当长的时期都成为制约第三部门发展的因素。这些都极大地阻碍了第三部门在我国服务型政府建设的过程中所应发挥的作用。

四、政府管理越位、错位、缺位现象使服务型政府建设的服务职能难以实施

我国的行政管理体制，脱胎于计划经济体制，并受传统文化的影响因而存在许多弊端。传统官僚体制下的“全能政府”及其职能模式是计划经济的产物，这必然在实践中导致政府职能的全面扩张并出现政府角色定位中“越位”、“缺位”和“错位”现象，这就直接影响了我国服务型政府建设的进程。政府职能的“越位”是指政府在社会经济事务中不仅是裁判员，也是运动员，主要问题是政企不分，过多地干预了企业的生产、经营活动，政府管理行为微观化，使企业长期处于政府管制下，不能成为自主经营、自负盈亏的法人实体，直接影响了我国现代企业制度的建立。通过主管、挂靠、指导等方式介入各种协会、社团等社会组织的内部管理与事务运作，使它们几乎完全处于政府控制之下，造成市民社会基础的薄弱，阻碍了非政府组织在公共服务中地位的形成和作用的发挥。政府职能的“错位”是指政府的职能主要是宏观调控，但政府直接参与经济活动多，监管和服务方面做得不够，这样导致政府管理消耗更多资源、监督成本加大、妨碍个体自主性发挥和窒息社会创造力，政府的职能主要应集中在市场基本制度规则的制定、制度规则的监督执行、政策引导等方面上来，政府监管职能和服务职能要大大加强。政府职能的“缺位”是指政府的公共服务功能没有很好的发挥，应由政府负责的市场秩序有缺陷，竞争规则不完备，信用制度不健全，对市场的监管不力，还没有形成具有“自动稳定器”功能的市场运行和调节机制。由各级地方政府提供的公共教育、文化、体育、医疗卫生等服务，以及城市公共服务如公交、自来水、电力、天然气供应，仍然不能满足企业和公民的需要。公共服务体系和公共服务投入、应急、保障、运行和监督机制也不健全，不能满足人民群众日益增长的社会公共需求，不能满足全面建设小康社会的目标，总之，我国政府在公共服务方面存在巨大的漏洞和不足，急需进一步加强和完善，服务水平与服务质量还远远达不到服务型政府的标准，因此，必须改变政府存在的“越位”、“缺位”和“错位”现象，否则，服务型政府的建设只是一句空话。

五、不健全的行政体制难以为服务型政府建设提供制度保障

现阶段我国服务型政府建设进入到关键阶段，但行政制度滞后于环境，不适应经济和社会发展的需要，成为制约服务型政府建设的严重障碍。从当前的实际情况来看，服务型政府建设在服务体制方面存在各种问题，诸如组织结构不合理，审批过多、过滥，办事程序不规范，服务流程不合理，决策透明度低等，所有这些问题都是服务型政府建设的体制性障碍，只有这些问题得到有效的解决，服务型政府的建设才会收到实效。具体说来：中央与地方在公共服务权限划分上不明晰、中央政府过度集权，几乎一切重大决策均由中央一级做出，地方政府一级并不是一个具有一定独立地位的控制主体，而是一个被控制客体和传导中央指令的中介。同时横向政府间缺乏服务合作与良性有序竞争的机制，地方保护主义盛行，造成公共服务在横向政府间和政府与社会间的阻隔，特别是造成跨区域服务的碎片化，以致公共服务整体效能不彰。政府权力的实际运作过程中，决策、执行、监督诸环节及其相互关系上也存在障碍，在政府权力运行的民主选举机制、执行机制、监督机制、程序机制诸机制上存在着不协调、不完善之处，这些都是服务型政府建设的隐患。一方面是制度供给短缺，目前来说，在各个地方政府的措施中也见到了简单的政务公开、公示和听证办法，但这些办法也没有制度化。过去我们仅仅是从政府对社会实施管理与控制的角度来进行一系列关于政府的制度设计与安排的。到目前为止，虽然有些政府部门提出了一些诸如“服务承诺”、“一站式服务”和“政务超市”等“服务行政”的口号，但是，这些行为仅仅局限于操作层面和技术层面的探索，还远远没有达到制度化的程度，还不能上升到制度的层面。另一方面就社会对制度的需求而言，有些制度是多余的，即制度过多、过滥、过泛，或者存在一些过时的以及一些无效的制度，出现制度供给过剩，造成制度交易成本高。其最突出的是政府行政审批制度。还有制度供给服务不健全，如政府和公务员的绩效评估制度不健全。公共服务领域基本上没有明确的服务要求，规范的服务质量标准，也没有完善的赔偿责任制，公众对服务不满意或服务过程中侵害了公众的合法权益时，找不到相应有效的维权方式和投诉途径。政府的各项管理制度相互之间不配套，相互冲突，从而降低甚至抵消了制度的效能。因此建设服务型政府必须要建立健全相关制度建设，让符合时代发展潮流的政府管理制度有效的发挥规范作用，并体现一定的理念与价值，且与经济和社会的发展要求相适应，才能为服务型政府建设提供制度保证。

六、公务员整体素质不高，不能为服务型政府建设提供合格的主体

打造服务型政府需要服务型人才，无论是公共服务的提供，还是服务型政府的建设，都需要广大公务员去实施，去推行。国家公务员是政府职能的具体履行者，是行政管理的具体实施者，其素质的高低，直接关系政府的工作质量和服务水平。他们是服务型政府建设中的主体因素，他们自身的素质是政府管理高效、服务优质的一个不可或缺的前提，是服务型政府模式能有效发挥作用的基础条件，服务型政府的最终建成，需要一支观念新、本领硬、作风扎实的公务员队伍。