郑永年：市场经济与广东的改革开放

【内容提要】本文结合广东已有的改革经验，从三大领域展开分析，探讨如何进一步深化改革。一是经济方面围绕着“腾笼换鸟”的产业升级问题，这关乎广东能否实现可持续的经济增长，逃避“中等收入陷阱”，扶植一个庞大的中产阶级，奠定和谐社会的基础。二是以建设“大社会”为目标的社会改革。三是作为关联点的行政体制改革。尽管经济、社会和行政方面的改革各自具有自己的内容，但是既不能把它们切割开来，也不能互相取代。这些改革的意义都已经超越了它们各自的领域，而具有了非常重大的政治意义。无论成败，广东的改革都会关系到国家的未来。

【关键词】市场经济产业升级社会管理行政体制

一、为什么要谈这个问题

讨论市场经济和广东的改革开放具有非常重要的意义，我们可以从以下几个方面来看。第一就是广东的指标性意义。自1978年改革开放以来，中国以市场经济为导向的改革已经进行了30多年，那么，中国的下一步改革主题是什么？中国已经成为第二大经济体，中国国内的发展，或好或坏，都可以对世界经济产生巨大的影响。对中国周边的经济体来说，尤其这样。很多年里，因为中国的高速增长，这些经济体受惠不少，对中国经济的依赖度也越来越高。现在，整个国际社会都非常关切的一个问题是中国的下一步改革向何处去？尽管中国在继续发展和崛起，但外界对中国的不确定性也越来越多。无论美国、欧洲还是日本，这些发达经济体都出现了严重的结构性问题，需要很长时间来改革和调整。如何改革和调整，西方各国还没有明确的答案。中国已经成为支撑世界经济发展的主要动力，中国越重要，西方世界对中国的担忧就越甚。在这样的情况下，广东就变得重要起来。

广东为什么重要？首先是因为广东在中国改革发展过程中的指标性意义。广东历来被视为中国改革开放的“排头兵”。在很多方面，广东总是“先行一步”，广东各方面的改革因此具有全国性意义。广东成功了，就往往成为全国的典范。反之，如果不成功，那么就要寻找新的改革出路。在外界看来，因为广东的这个特殊的定位，中央政府往往把一些改革的试点放在广东，而广东的历届领导人也有很大的动力来寻求新的改革思路。同时，对中国政府如何应对和解决在改革发展过程中的问题，国际社会也密切注视着广东，这是有道理的。改革开放，广东先行一步，面对出现的问题，广东也先行一步。可以看到国际媒体这些年对广东各级政府如何处理社会问题所给予的高度（甚至是过度的）关注，最近的例子就是广东省政府对乌坎事件的处理。对外界来说，从考察广东入手往往可以看到中国的未来发展方向。这些年来很多外国领导人来中国的时候都会到广东来看看，了解情况。

同样重要的是，最近这些年来，中国有些方面的改革因为既得利益格局的阻力等因素而止步不前，改革缺少动力，所以即使在国内，很多人也都盯着广东，希望广东继续扮演“先行一步”的角色。同时，广东的领导层也一直在高呼广东要解放思想，再“杀出一条血路”，为广东的改革再创一条新路。最近广东领导层提出了要克服既得利益的阻力，推进改革开放更赢得了人们对广东的关注。海内外对广东的高度期待和广东对自己的高要求是一致的。人们一直在观察，广东的思想解放和新的理念是如何表现在具体的改革内容上的。

第二，广东的重要性和广东与世界经济的紧密关联性有关。广东早已成为世界的制造业基地。珠江三角洲的农民工实际上是西方（尤其是美国）的工人阶级。在很多年里，一些西方国家认为中国人抢了他们的“饭碗”，指的就是这个现象。广东不仅是中国的制造业基地，也是世界的制造业基地。最近几年，随着中国国内工人工资水平的提高，劳动力成本也在提高，一些人开始认为珠江三角洲的产业会转移到亚洲其他国家，例如越南、柬埔寨和印度等国。当然，这些现象也发生了一些，但并没有出现大规模的产业转移浪潮。这里的因素很复杂，劳动力成本只是其中一个因素。即使劳动力方面没有了优势，广东仍然有其他方面的优势，包括良好的基础设施（尤其在交通方面）、大量的工程技术人员的存在、规模经济等等，而这些方面的优势不是在短时期内就能拥有的。其他国家如果要达到广东那样的水平，还有很长的路要走。从这个角度看，广东在今后相当长的一段时间里还会继续是世界的制造业基地。当然，广东也面临前所未有的挑战，那就是在如何保持世界制造业基地地位的同时实现制造业的升级。

第三，更为重要的是广东的市场经济的经验。这份经验不仅对中国很重要，对世界也很重要。从世界经济的角度来说，有两个方面。首先，一直占主导地位的西方经济正处于一个困难的时期，西方也开始担忧资本主义，重新审视资本主义的未来。广东一直被视为推行市场经济导向的改革。改革开放以来，广东走市场经济道路，取得了巨大的成功。那么，广东是否能克服市场经济所带来的负面影响呢？其次，当代世界经济出现的很多问题都和全球化相关。无论在西方还是发展中国家，全球化都产生了巨大的社会和政治影响。在阿拉伯国家，全球化更是触发了大规模的社会抗议，甚至是政权的更替。在全球化方面，广东走在中国的前沿。2008年全球性金融危机导致了广东大量的农民工的失业和与之相关的农民工抗议活动。广东是否能够应付这些新的问题？是如何应付的？这些都是国际社会所关切的。

广东的市场经济经验对中国国内的发展更为重要。市场经济要不要走下去？能够走下去吗？如何走？这些貌似简单的问题，其实答案并不清楚，甚至没有答案。在西方资本主义发生危机的时期，更多的人对市场经济开始抱怀疑的态度。改革开放以来，中国经济高速发展，继亚洲“四小龙”之后，创造了世界经济奇迹。不过，在这个过程中也出现了很多人们不想看到或者原先没有预想到的负面结果，例如官员腐败、收入差异扩大、社会分化、道德衰落、环境恶化等等。一些人于是把所有这些后果和市场经济导向的改革联系起来。最近这些年，至少在社会领域，在知识界，人们对市场经济的观念有很大的改变。在80年代和90年代，人们思想比较统一，一致认为市场经济是中国的发展方向。但现在有些人开始质疑市场经济，怀念毛泽东时代的计划经济。

广东可以说是中国市场经济的发源地。中国的农村改革首先发生在四川和安徽，但大规模的城市工业改革开始在沿海经济特区，主要在广东。1978年，中共十一届三中全会决定结束“阶级斗争”，把党的工作重心转移到经济建设上来，这是一个里程碑。在整个80年代，中国的经济改革进行了各方面的努力，但没有找到一个突破口。很多人思想不能解放，在计划经济和市场经济之间反反复复，直到邓小平1992年的“南方讲话”，改革的方向才得以明确。邓小平认为，市场经济是发展经济的有效工具，资本主义可以用，社会主义也可以用。根据邓小平的“南方讲话”，当年召开的中共十四大正式确立了“社会主义市场经济”的概念，把它写入党章和宪法，并宣布这是党的基本路线，一百年不变。社会主义市场经济路线的确立给中国带来前所未有的改革动力。我们今天所看到的中国各方面的巨大变化都是在南方讲话之后发生的，广东的变化更不用说了。

社会主义市场经济要不要走下去？能否走下去？如何走下去？这些问题，我们都可以在广东找到答案。广东在社会主义市场经济方面已经积累了很丰富的经验。广东的特殊地位是其他地方无法取代的。研究广东的市场经济不仅仅对广东的下一步改革具有重要意义，而且对整个国家的发展也具有参考价值，甚至是主导性意义。

那么，如何看待广东的市场经济呢？很显然，在邓小平那里，在十四大报告中，社会主义市场经济不仅仅是经济改革问题，而且也是中国的总体制度改革问题。把社会主义市场经济概念仅仅理解成为经济改革问题，并不是很科学。改革开放前，中国所实行的计划经济也不光是经济体制问题，更是行政和社会体制问题。马克思说经济是基础，政治是上层建筑。就是说，经济制度决定国家制度的其他方面，包括政治制度。围绕着计划经济，中国当时确立了与之相适应的政治和社会体制。今天的社会主义市场经济也一样。市场经济导向的经济体制改革也需要与之相适应的行政体制改革、社会体制改革和政治体制改革。如果孤立地看市场经济，我们会看不到市场经济到底是如何运作的，其运作过程中的问题到底是如何产生的，又如何能够解决这些问题。可以说，中国的改革是以社会主义市场经济为核心的全方位的体制改革。如果我们从这个角度来看，就会比较容易理解我们在推进市场经济为导向的改革过程中所出现的问题。很多问题并不是市场经济本身所带来的，而是由于我们在其他方面的改革（比如行政体制的改革和社会体制的改革）的缺失所造成的。同时，也可以明了今后改革的方向。如果对市场经济体制改革与行政体制、社会体制等方面改革的关系有一个明确的认识，那么我们就可以了解如何通过行政体制和社会体制的改革来深化市场经济体制的改革，了解如何通过市场经济为行政体制和社会体制的改革提供经济基础。

结合广东已有的经验和正在推行的一些新政策，下面将从三大相关的领域来分析。一是经济方面围绕着“腾笼换鸟”的产业升级问题。这关乎广东能否实现可持续的经济增长，逃避“中等收入陷阱”，扶植一个庞大的中产阶级，奠定和谐社会的基础。这里要回答一个重要的问题，即政府在这个过程中要起到什么样的作用？二是行政体制的改革。对广东来说，行政体制改革有三大任务。首先是要建设一个适应市场经济改革的高效率政府。其次，在经济方面，行政体制改革就是要促成政府转变功能，减少行政空间，把权力归还给企业，政府本身从直接干预经济转型到规制型政府。广东一些地方（例如南海）的“政经分离”的改革就属于这方面的内容。再次，在社会方面，行政体制改革就是要通过建设“小政府”，为“大社会”提供制度基础。所以，行政体制改革关乎广东的经济和社会体制改革，是关联点。三是以建设“大社会”为目标的社会改革。社会改革是终极目标。无论是经济改革还是行政体制改革，归根到底是为了建设一个好社会，一个和谐的社会。一个好社会不仅需要充实的经济基础，而且也需要一整套行之有效的社会规制。经济基础来自市场经济体制改革的深化。如果没有可持续的经济发展，那么好社会就没有经济基础。社会规制建设取决于行政体制改革的深化，政府要把对社会的直接管制转型为对社会的规制，即法治基础之上的治理。

尽管经济、行政和社会方面的改革各自具有自己的内容，但是既不能把它们切割开来，也不能互相取代。这些改革的意义都已经超越了它们各自的领域，而具有非常重大的政治意义。无论成败，广东的改革都会关系到国家的未来。

二、市场经济改革

改革开放以来，广东一直被视为成功的经济改革模式。不过，和中国其他地区相比，近年来广东的发展面临严峻的挑战。光从GDP的总量看问题是看不到问题的本质的。中国一些地方近年来通过政府的大力干预和动员，例如大力引入庞大的国有企业，经济增长很快，但这样的经济增长方式是不可持续的。从世界经济历史经验看，市场导向的经济发展远比政府动员式经济具有可持续性。广东成功与否，不在于广东是否创造了更大的GDP，而在于是否创造了一个可持续发展的经济模式。

如果从产业发展的角度来看，中国经济经历了三个阶段。珠江三角洲是最先开始发展的，主要以中小企业为主。对广东的发展，中央政府主要是给予政策上的优惠。广东的发展因此比较依赖于外资，也就是开放政策。长江三角洲是第二个阶段，发生在邓小平“南方讲话”之后，主要是中等企业为主，其主要动力来自中央政府的支持和外资。因为是后来者，长江三角洲产业的技术水平要比珠江三角洲高。第三阶段就是京、津、冀区域的发展。这一波的发展主要动力是大型企业。这一地区，现在已经变成大型国有企业的集中地。外资也不少，但不占主要地位。除了这三个地区，中部、西部和东北部也都有发展，但没有成为中国经济的主体。这三个地区都有自己的区域优势。广东所面临的压力是显然的。下一步如何走？产业转型和升级是唯一的道路。

珠江三角洲生产的大多是低附加值的产品，依赖的是廉价的土地和劳动力。这个模式的劣势已经显现，例如劳动力和土地成本已经很高，加上环保等问题，如果不能转型，这个模式不可持续。

政府必须在产业转型或者升级过程中扮演一个关键角色。这一点，我们可以从亚洲“四小龙”学到很多经验。亚洲“四小龙”在过去的三四十年间，已经有多次的产业升级。新加坡差不多每隔十来年就有一次产业升级。任何经济体的产业升级不容易，