宋洪远等：深化中国农村改革的思考与建议

一、引言

中国的改革始于农村并率先从农村取得突破。农村改革的巨大成就，不仅带来了农村经济社会的历史性变化，而且有力地支持了我国国民经济社会的深刻变革。然而，随着我国工业化和城市化的快速推进，市场化和国际化程度的不断加深，“三农”问题再度凸显，城乡差距进一步扩大，统筹城乡发展、深化农村改革再度成为我国经济社会发展的迫切要求。

30年的农村改革已经触及农村经济政治社会的各个方面，下一阶段的农村改革要适应经济社会发展和改革开放进程的总体要求，着力在广度和深度上全面推进。当前和今后一个时期，深化农村改革的目标和任务是：按照统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的总体要求，协调推进农村经济建设、政治建设、社会建设，逐步实现农业现代化，逐步实现城乡经济社会发展一体化。深化农村改革的总体思路是：通过加强农业基础建设，提高农业生产力水平；通过完善农村基本经营制度，调整农村生产关系；通过改革农村行政管理体制，调整农村上层建筑；通过体制和机制创新，促进农村经济社会协调发展；通过调整工农和城乡关系，促进城乡经济社会一体化发展。

具体来说，深化农村改革应着眼于以下重点领域和关键环节：以稳定和完善农村土地承包关系、探索统一经营有效实现形式为重点，完善农村双层经营体制；以完善农产品市场制度、创新农村金融服务方式为重点，完善农村市场体系；以健全财政支农投入机制、改革农业投资管理制度为重点，完善农业支持保护体系；以推进乡镇机构改革、加强村民自治制度建设为重点，完善乡村治理机制；以发展农村社会事业、完善农村社会管理为重点，强化农村基本公共服务。

二、完善农村双层经营体制

经过30年的农村改革，建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，我国农村基本经营制度的框架已经初步形成。家庭承包经营作为一个经营层次已经确立，但农村的土地承包关系还不稳定；统一经营层次虽有一定发展但还需要继续探索有效的实现形式。因此，下一步完善农村双层经营体制的主要任务是：稳定和完善农村土地承包关系，探索统一经营的有效实现形式。

（一）稳定和完善农村土地承包关系

实行农村土地集体所有、家庭承包经营是符合我国经济社会发展实际的制度选择。在现阶段，我国的农村土地具有双重功能：土地是农业最基本的生产要素，劳动者可以在土地上从事农业生产并得到一定的经营收益；在社会保障体系不健全的情况下，土地可以为农民提供最基本的就业保障和收入保障。实行家庭承包经营是实现土地经济功能的有效形式。农业是自然再生产和经济再生产相交织的产业，也是一个生产周期较长而且各种影响因素不断变化的产业，由此也就决定了农业的经营决策者同时也是农业的直接生产者，这样才能保证农业生产具有较高的效率，而家庭承包经营就是适应这一要求的经营组织形式。实行家庭承包经营也是实现土地社会保障功能的现实途径。社会保障是公共产品，而公共产品的分配又必须保证公平，农村土地的集体所有制既保证了农民享有的土地保障权益不会轻易丧失，又保证了社区成员可以公平享有土地带来的保障权益。从当前的情况看，农村土地承包关系是稳定的，保持了承包经营权30年不变，但由于人口增减、土地收益等原因也普遍存在着小规模调整的问题。因此，必须坚持家庭承包经营制度，稳定和完善农村土地承包关系。

稳定和完善农村土地承包关系，一是要稳定农民的土地承包经营权，研究实施土地永包制的可能性，强化对土地承包经营权的物权保护，使农民充分享有各种土地承包权益；二是修改完善有关法律法规，赋予农民享有土地承包经营权的占有、使用、收益、处分权，允许土地承包经营权进行抵押；三是健全土地承包经营权流转市场，规范土地流转中介服务，探索建立土地流转补贴制度，引导农业集约化经营；四是创新土地承包经营制度，探索承包权和经营权分离的有效形式，通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式发展适度规模经营。

发展适度规模经营与稳定土地承包关系并不矛盾，规模经营也可以在土地承包权不变的情况下实现。我国农户平均土地经营规模不仅远远低于欧美一些农业资源丰富的国家，也低于日韩等农业资源短缺的国家。在这一格局下，家庭承包经营虽然可以解决土地的产出效率问题，但却无法解决农户的经营收益问题。进入新阶段以来，我国农村劳动力转移步伐明显加快，农业从业人员绝对减少，整体素质趋于降低。在这一背景下，发展适度规模经营已成为我国农业增长的客观要求。因此，在稳定和完善土地承包关系的基础上，发展适度规模经营是下一步土地制度创新的重点。

如何发展适度规模经营，需要把握和处理好以下几个问题：一是必须坚持流转以不改变农地用途为前提，严格控制农地转为非农建设用地，创新农业经营方式、调整农业生产结构也不能以农地资源的流失为代价；二是必须明确发展适度规模经营要有条件，要根据各地的资源优势、产业基础、市场潜力等方面的情况，选择适当的农业经营方式；三是必须遵循依法自愿有偿的原则，规范土地承包经营权流转，土地是否流转以及如何流转必须按照法律和政策规定由农民自主选择；四是明确发展适度规模经营可以采取多种形式，要立足不同地区、不同产业、不同发展水平，选择规模经营的途径、步骤和方法；五是必须坚持流转要以尊重和保护农民土地权益为核心，土地流转不能损害农民的土地经营收益，更不能损害农民的土地承包权益。

（二）探索统一经营的有效实现形式

高度分散的小规模家庭在市场谈判中通常处于不利地位，在生产经营中面临着许多困难无法解决，而发展统一经营可以有效地解决这些一家一户无力办、办不好的事情。长期以来，人们一直认为只有集体才是统一经营层次，过分强调了统一经营主体的所有制属性，选择的统一经营形式也过于单一。农村改革以后，集体统一经营的主体主要有三类：一是村集体经济组织，二是乡村集体企业，三是国家基层农业经济技术部门等社会化服务组织。从实践来看，三类主体并没有构筑起一个完整的统一经营层次。多数村集体经济组织从其设立之初就同村行政管理组织在职能和人员上严重重叠，没有成为独立的经营主体和服务主体；乡村集体企业虽有支农建农责任，但目前已基本从统一经营层次中退出；各类基层农业社会化服务组织由于客观存在的一些困难和问题，服务职能的发挥总体来看也不尽理想。

建立完善的统一经营层次，目的是适应生产和市场需要，为农户提供各种生产经营和技术服务，帮助农户抵御自然风险和市场风险，扩大经营规模，谋求最大收益，实现共同发展。在统一经营当中，不可避免地要整合土地、资本、劳动力和技术等各种生产要素，但要素整合并不必然地要通过社区集体组织，更没有必要改变生产要素的所有制性质。通过发展农户之间、农户与其他市场主体之间的联合与合作同样可以实现要素整合，也同样可以发挥对农户生产经营的带动、指导和服务功能。由此来看，统一经营实际上可以有多种形式。从多年来的实践看，农业产业化经营和农民专业合作组织，在没有触动家庭承包经营制度的基础上，完成了许多社区集体经济组织“统”不了、政府部门“包”不了、单家独户“办”不了的事情，有效地解决了小农户与大市场的对接问题，不仅弥补了原有农业社会化服务体系的不足，而且履行了延伸农业产业、稳定产销关系等新的职能，对加快农业科技进步、调整优化农业结构、提高农业经济效益、促进农民收入增长作出了重要贡献。因此可以说，正是由于农民专业合作经济组织和农业产业化经营的兴起，使双层经营中的统一经营层次问题在实践中实现了实质性的突破。

进一步完善统一经营层次是当前和今后一个时期农村改革的重大课题。农业产业化经营和农民专业合作在我国起步较晚，在发展过程中还存在着一些矛盾和问题需要解决；统一经营的实现形式多种多样，如何改造和培育各种新的经营主体还需要做更深入的探索和研究。因此，尽管我们初步找到了解决统一经营层次问题的路径，但要真正建立起完善的双层经营体制还需要长时间的探索和实践。当前和今后一个时期，完善统一经营层次要重点解决好以下三个问题：一是在发育多元化农业经营组织方面，要扶持和规范实践中出现的农业产业化组织、农民专业合作经济组织、农业生产经营服务组织、农村综合服务组织等多种组织形式，使组织起来的农民真正成为有竞争力的市场主体；二是在农民与各类经济组织的利益联结机制上，要总结各地的有益探索和成功经验，探索通过政策扶持、舆论监督等措施，建立社区经济组织、农民专业合作组织、工商企业和农户之间的利益联结机制，真正解决好农户分散经营与大市场的对接问题；三是在发展农业社会化服务方面，要把发展农业生产性服务业作为农村产业发展的重要领域，突出重点，鼓励支持，加快构建农业社会化服务体系，更好地发挥服务功能。

三、完善农村市场体系

坚持市场化一直是我国农村改革的基本取向。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国农村的市场体系也逐步健全。农产品市场体系发育相对较快，但农产品市场制度建设相对滞后；农村生产要素市场也有所发展，但农村金融服务仍是相对薄弱的环节。因此，下一步完善农村市场体系的主要任务是：完善农产品市场制度，创新农村金融服务方式。

（一）完善农产品市场制度

经过多年的改革和建设，目前我国已经初步建立起了农产品市场体系的基本框架。按照社会主义市场经济体制的要求，借鉴发达国家农产品市场体系发展的经验，现阶段我国的农产品市场体系建设仍存在着明显的差距。随着国民经济社会的发展，农产品市场设施条件较差、交易方式落后的问题比较容易得到解决。相比而言，理顺政府与市场的关系，消除制约农产品市场体系建设的体制、机制和法规、政策等制度性缺陷，是农村改革中值得关注的重大课题。当前和今后一个时期，进一步完善农产品市场体系，要在健全法规制度、改革管理体制的基础上，培育市场主体，加强基础建设，调整市场结构，改进管理方式，完善调控手段。

1.培育农产品市场主体。大力发展流通领域的农民专业合作，提高农户进入市场的组织化程度；大力培育代理商、中间批发商组织，发展农民经纪人队伍，扩大营销规模，提高交易效率，促进农产品市场主体发育；采取股份制形式，培育、建立一批大型农产品营销企业集团，参与国际市场竞争。规范市场主体交易行为，对从事农产品交易的运销商、代理商、中间批发商、零售商实行资格认定制度，建立客户管理制度和客户资料档案，鼓励诚实合法经营。

2.优化农产品市场结构。在规范农产品初级市场的基础上，重点加强农产品批发市场建设，在区域化、专业化、规模化生产基地发展设施配套的专业性产地批发市场；积极推进农产品配送中心建设和农产品连锁经营，提高农产品流通效率；鼓励发展农产品电子商务，减少流通环节，降低流通成本；着力发展农产品期货市场，适时开发期货新品种，完善交易手段和交易机制，发挥期货市场套期保值、锁定价格风险的重要作用。

3.完善农产品市场法律法规体系。抓紧制定《农产品批发市场法》，明确市场建设主体、交易主体、管理主体的权利和义务，规范市场管理行为和市场交易行为。制定农产品分级分类标准，推行农产品包装标识制度，建立农产品质量安全市场准入和责任追溯制度。

4.加强农产品市场管理。在农产品批发市场普遍推行电子统一结算制度，整顿和规范农产品市场秩序，改善农产品市场交易条件，强化配套服务功能。改革国家对农业生产与农产品流通分割管理的体制，适当归并分散在各部门的市场监管职能，提高市场监管的效率和水平。

5.完善农产品市场调控机制。根据各类农产品的不同特点和供求状况，采取不同的调控方式和步骤，完善农产品市场调控机制。对粮食等关系国计民生且供求偏紧的重要农产品，宏观调控的重点是保供给，通过制定相关产业政策促进生产稳定发展，引导需求合理增长。建立和完善对粮食、棉花和食糖等重要农产品的国家储备制度，进一步明确划分中央政府和地方政府的储备责任，完善政府与收储企业的委托代理关系，特别是要建立健全监督机制和问责制度，通过及时有效的吞吐调节，引导企业建立商业性储备，稳定国内农产品市场供应。建立灵活的农产品进出口调节机制，严格调控农产品进口，鼓励扩大优势农产品出口，充分利用国际农产品资源和国际市场来调节国内市场供求关系。完善市场信息收集与发布制度，通过整合信息资源，强化科学分析，健全发布制度，拓宽发布渠道，