耿国阶：论中国治理转型的基础环境

内容摘要：中国治理转型具有非常独特的环境，其复杂性举世无匹。研究中国治理转型的未来趋向和规范导向，必须系统、深入的把握构成和影响中国治理转型的关键性因素。总体而言，中国治理转型的基础环境比较恶劣：纵向上，传统治理向现代治理的演变是必然的历史大趋势；横向上，多层面贫困的并存和交织决定了治理转型进程的复杂和艰难。这对中国治理转型的模式选择提出了更高的要求：既要考虑最终目标，也要考虑过程，更要考虑路径依赖和衔接。

引论

环境深刻的制约和影响着一国的政治选择。中国治理转型的基础环境非常独特也非常复杂，研究中国治理转型的未来趋向和规范导向，必须系统、深入的把握构成和影响中国治理转型的关键性因素。既有的研究有两个不足：一是一般性的讨论中国治理转型的价值、原则、目标等，相对忽略了基础环境对这些导向性规范的制约甚至扭曲；二是越来越多的实证性研究虽然为中国治理转型基础环境的总体把握奠定了坚实学术基础，但是大多局限于具体的侧面，缺乏总体的、系统的把握。本文立足既有的实证性研究，系统的分析了制约中国治理转型的基础环境，在分析中强调系统性、总体性，抓住关键性因素，而不是局限于一时一地一个侧面。

一、治理转型的纵向环境：传统治理向现代治理的演变

1．多领域合一向多领域相对分离的历史演变

传统社会向现代社会的转型的基本趋势之一就是领域合一向领域分离的历史性演变。贝尔把现代社会看作由经济-技术体系、政治与文化三个特殊领域组成的，每个领域都服从不同的轴心原则，有自己独特的模式和行为方式[1]。王南把人类活动划分为经济、政治、文化三个基本领域，认为非市场经济向市场经济的转变所造成的最基本的变化就是三大领域之间的结构性关系从领域合一状态向领域分离状态的转变。随领域合一向领域分离的转变，诸领域之间的均衡方式也由以政治为中心的“中心限定”方式向“网状限定”转变，社会价值结构亦从原来以政治价值为中心的统合为一的价值体系向疏离性的、多维性的价值体系转变。领域分离导致了公民社会取代共同体的兴起，政治的民主化和法治化，以及实用主义文化与理想性文化的分离。但领域分离的过度化，以至诸领域之间的差异和冲突超过了一致和协同，也有造成“领域断裂”的危险，这对领域间价值原则权重的结构性分配以及社会基本价值共识的效度提出了挑战[2]。

2．行政性整合向契约性整合的历史演变

与领域合一到领域分离的趋势相应，从传统社会向现代社会转变过程中，社会整合机制由伦理性整合向契约性整合转变，由“身份社会”向“契约社会”转变[3]。在中国，则由于全能性政治社会结构的出现，而经由行政性整合向契约性整合转变。

3．治理转型的社会潮流冲击传统治理结构

随着经济社会的发展，以及中国社会转型过程中出现的种种问题和危机，中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争，并通过社会、传媒、司法和政治参与等各种途径表现出来。世纪之初，公民对权利的关注开始扩展到生存环境保护、历史文化保护、受教育权等，近几年来，对公民宪法基本权利的保护成为热点和焦点：对公民迁徙自由的追求，不断挑战户籍管理法规；公民开始要求平等的劳动权和受教育权，反对就业歧视。不仅如此，公民的政治参与权的诉求越来越强烈，从要求实行并参与政府决策听证、立法听证，到挑战违宪审查制度、竞选人大代表。公民逐渐要求兑现宪法中规定的权利。来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的政治体制，呼唤着人权、法治、民主，推动国家向宪政发展。蔡定剑将这些力量概括为：以竞选代表为代表的自主自发的政治参与；媒体和舆论监督；以齐玉苓、许志刚案件为代表的用宪法维权；以四川步云等为代表的地方自主的民主改革；以政府信息公开、审计风暴等为代表的法治政府建设[4]。

治理转型的社会潮流为根本的制度变革奠定了坚实的社会基础，如果没有公民自觉自主争取权利的过程，宪政不可能通过一场政治改革来实现；没有公民自觉、自主的权利诉求为基础，很可能发生历史上皇朝更迭那样的革命，而可能不是真正的宪政改革。同时，治理转型的社会潮流也对传统治理结构形成了巨大挑战和冲击，并在深层次上呼吁根本的制度性变革。中国的宪政发展仅有民间的动力是不够的，还必须有一些较为根本的体制改革作为宪政变革的基础。没有从上到下的体制改革，民间社会宪政努力的空间会很有限，甚至会因为政治气候的改变而受到压制。但是，它丝毫不能说明民间的宪政努力是没有用的，相反，它是实现中国宪政必不可少的社会力量和动力。

4．不同进程的复杂交织

中国治理变革的过程是多进程的复杂交织，治理转型（强调民主、法治等现代治理要素的成长）与国家建设（包含国家统一）问题、政党转型、社会转型等进程复杂的交织在一起，这些不同进程之间内在的冲突和矛盾经常大于其相互的协调和互补，中国治理变革模式和战略的选择必须兼顾这些不同的进程。

（1）治理转型与国家建设-国家统一的交织

治理转型是指传统治理向现代治理的转型，是从传统治理的无限政府、人治政府、专制政府、集权政府、封闭政府转向现代治理的有限政府、法治政府、民主政府、分权政府、开放政府[5]。治理转型过程中，最重要的是宪政、民主、法治等因素在价值上、制度上、行为上不断的生长，直至以之为基础的现代治理完全取代传统治理。

国家建设主要包含文化-心理和制度两个方面。文化-心理方面主要是民众对国家的文化-心理认同。国家建设的制度方面，包括国家的暴力、政治、经济和行政制度等多方面：在政治暴力方面包括国家统一的军队和警察制度；经济制度方面包括近代金融、财政、税收和食物供应制度；在行政制度方面包括行政技术官员的录用和培训制度等等[6]。无疑，国家建设与治理转型不是一回事，治理转型强调宪政、民主、法治的发展，权力的监督制约、权利的保护，着重解决公共权力的性质问题；而国家建设注重文化-心理认同，中央与地方关系的处理，注重制度的完善和有效，着重有效性问题。郑永年等学者认为，虽然民主发展是必要的，但国家建设应该优先于大规模民主化，它是支撑现代民主运行的坚实基础[7]，因为“理想地说，民主化应当是一个国家建设过程，通过民主化而使得国家转型成为民主政体。但现实的情形并非如此。民主化往往不能成为国家建设（state－building）的一个过程，反而是国家的毁灭（state－destroying）过程。”而且“民主化可以是一股强大无比的摧毁非民主的旧制度的力量，但很难充当同样强大的力量来建设新制度。而且很多国家制度或者国家机器并不是通过民主化所能建立的。可以说，一旦民主化到来，或者一个国家成为民主政体之后，有些方面的国家制度就再也建立不起来了。”[8]

国家统一。中国的国家统一不仅包含尚未统一的台湾问题，还包含存在统一隐忧的新疆、西藏、内蒙问题。有利于促进国家统一，维护国家的统一和主权完整，这是中国的精英和民众在考虑治理转型时最优先考虑的问题之一，苏联、南斯拉夫解体的前车之鉴更加深了中国精英和民众的忧虑。有的学者就认为，中国政治改革的首要挑战会是民族问题，民族问题在很大程度上决定政治改革能否成功，甚至决定政治改革能否开始。……对于一个国家，法律乱了可以重建，经济乱了可以恢复，只有领土分离覆水难收[9]。

中国治理转型与国家统一的关系是非常吊诡的。首先，对于台湾的统一而言，一方面，台湾先行的民主政治发展，大陆滞后的治理转型，成为和平统一的一个根本性障碍；另一方面，许多“台独分子”也在不无恶意的期待着大陆民主化过程中可能的乱局，以寻找机会。其次，对于西藏、新疆等地而言，国民意识形态认同的瓦解以及政治高压、民事姑息的政策已经制造了大量的潜在矛盾，要根本上消解和转化这些沉淀的矛盾，唯有实现治理转型，重建国民意识形态认同，以更加民主、法治的方式处理民族矛盾；另一方面，根本之策立足的是长远合理性，就短期而言，以民主、法治为标志的现代治理方式也许不是消解和转化沉淀深厚的民族矛盾，而是起到了导火线和催化剂的作用；由此进入另一个两难，不实行治理转型难以根本解决这些民族问题，实现治理转型却很有可能在过程中产生乱局，给心怀异志的分离分子送去机会。再次，对于西方的政治家、学者而言，中国的国家统一从来不是其关注的焦点，他们既没有兴趣也没有义务这样做，他们关注的是中国的民主化问题，这既是他们的兴趣也是他们的利益（认为的），如同苏联的解体并不危及他们的利益一样，中国的解体也不会危及其利益，换言之，无论中国的民主化成败，他们都坐收渔人之利，所以他们起劲的鼓吹民主，培植势力、推广价值、通过各种手段施加压力，很难说都是出于恶意，但至少不会从中国的艰难处境去真正为中国考虑；对于中国精英和民众而言，既希望实现治理的顺利转型，制约权力、保护权利，保护民众权益，也希望治理的转型能够促进和维护国家统一，最起码不能导致国家分裂，因而倾向于强大的中央集权，寄希望于统治集团主动进行渐进的政治改革、推动治理转型，但两者的内在矛盾在于，一个强大的统治集团是否有足够的意愿和动力去主动进行政治改革、推动治理转型？对于执政集团而言，改革者将不得不面对客观的不利情境，主观上政治远见、政治魄力、政治艺术匮乏等问题，僵化的保守派则很容易从国内外的不利情境中找到借口抗拒和推迟改革。

治理转型是大势所趋、民心所向，但从中国的历史和现实处境出发，中国的精英和民众们有理由担心是否会出现20世纪初期的乱局，有理由担忧可能导致的国家分裂和动荡问题；而这些，是西方的政治家、学者所难以真正理解的，即使他们在“知识”上认识到了中国人的忧虑。

（2）治理转型与社会转型的交织

社会转型是指中国从传统臣民社会向现代公民社会的转型，从身份社会向契约社会的转型。在西方先发展国家，社会转型和治理转型在时序上是基本错开的，市民社会推动了治理转型；而在中国，两者是紧密的交织在一起，不可能期望一个运行良好的现代治理体系去规范和引导公民社会的发育，也不可能期望存在一个成熟的公民社会去推动传统治理向现代治理的转型。“公共秩序依赖国家与社会两方面制度安排及其关系的优化，与西方发达资本主义国家渐次发育的路径不同，中国面临着同时建设国家制度和社会制度的双重任务，这意味着中国必须走一条不同于西方的制度发展道路，意味着中国国家与社会关系的规范化、制度化是一项艰巨的漫长的过程。”[10]

从长远看，两者是相互促进的关系，公民社会的发育将为现代治理奠定坚实的基础，传统治理向现代治理的转型将为公民社会的发育开辟政治空间、建立政治规范。但是在共时态上，两者却经常是相互矛盾、冲突的，加强公民教育、普及公民价值、释放政治空间促进公民自治的发育，都有利于促进公民社会的发育，也有利于现代治理的建立，但在短时期内却是在瓦解旧秩序的基础，为传统行政控制机制所不容；加大控制力度，有利于短期的政治稳定，像20世纪90年代那样，但同样加速了矛盾的隐形积累，为未来的治理转型、社会转型制造了更大的阴影。

过去30年的政治战略已经为两者的转型铺下了丰富的干柴烈火。支撑过去30年经济发展和政治稳定的政治战略可以归结为政治改革、政治镇压、政治吸纳三大战略的有效配合[11]。政治改革，例如向地方分权、技术官僚的兴起、政府机构改革、村民自治等，没有改变权力垄断的本质却增强了官僚体系的适应性、弹性，却并没有舒缓和解决社会矛盾，而且这种技术性的政治改革越来越难以突破其限度，受到基本制度的瓶颈制约；政治控制和镇压增加了民怨和矛盾在体制外的隐形积累；政治吸纳虽然有效应对了一部分精英人物的政治参与需求，却形成了政治精英化，在客观上形成了精英联盟与广大民众之间更大的鸿沟，工农等大众群体的利益得不到制度化保护和表达，广义吸纳机制的失灵导致结构性的长期不稳定因素，而且政治吸纳后如果不能予以制度化整合和分配，将导致“内爆”。三大战略，立足在不改变基本制度（权利-权力关系、权力-权力关系）的前提下，提高现有官僚体系的能力、强化权力控制机制，虽收到了稳定的短期功效，但是催生了弥散性的腐败，和广泛的社会不满，为国家和社会两者渐进、有序、良性的互动转型铺下了干柴烈火。

中国治理传统决定了两者互动过程的长期性、曲折性、反复性。在政治上，中国几千年的官僚-民众互动是恶性循环的互动，