奥斯特罗姆：超越国家与市场：第三条道路

编者按： 2011 年 5 月 6 日下午于中山大学怀士堂，中山大学政治与公共事务管理学院的近 200 名师生与 2009 年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺•奥斯特罗姆( Elinor Ostrom) 教授围绕 “公民社会与公共治理”这一主题进行了一次历时两个多小时深入而又生动的学术对话。现特将对话的英文稿进行翻译整理，以飨读者。

马骏 ［中山大学政治与公共事务管理学院院长 ( 以下简称政务学院) 、中国公共管理研究中心主任，本次学术对话的主持人］： 亲爱的奥斯特罗姆教授、政务学院的师生们，今天奥斯特罗姆教授在此进行的不是一个演讲，而是一个学术对话。这个对话将是政务学院，乃至中山大学历史上最重要的对话之一。

政务学院有着很活跃的学术氛围，经常举办各种学术活动及对话，但是今天的这个对话对政务学院来说是有着特殊意义的。我们很荣幸地请到了诺贝尔奖获得者奥斯特罗姆教授与我们进行 “公民社会与公共治理”的对话。我相信在座的每个人都十分熟悉奥斯特罗姆教授的研究，所以这里只做一个简要的介绍。奥斯特罗姆教授是国际知名的印第安纳大学 ( Indiana University) 的政治理论和政策分析工作坊的奠基人，并从 1973 年至 2009 年担任共同负责人； 1996 年至 2006 年，她担任印第安纳大学制度、人口与环境研究所主任。在她的研究生涯中，奥斯特罗姆教授研究了公共组织理论、公共资源分析及其政治原理。奥斯特罗姆教授研究的核心问题是如何以个人与集体决策为模型管理公共资源 ( Common-Pool Goods)以及不同的制度如何影响这种资源的管理。她在政治学、公共管理、制度分析和法制等领域作出了杰出的贡献，获得了相当多的重要学术奖项。她 1997 年获得塞德曼 ( F． E． Seidman) 杰出政治经济学奖，2001 年入选美国科学院院士，2005 年获得美国政治学学会 ( American Political Science Association) 麦 迪 逊 ( JamesMadison) 杰出贡献奖，2008 年获得美国政治学学会瑞克 ( W． H． Riker) 最佳政治学著作奖，2008 年获得美国农业经济学学会 ( American Agricultural EconomicsAssociation) 的加尔布雷斯 ( Galbraith) 贡献奖。2009 年，她由于在公共资源的经济治理理论上的突破性研究，被授予诺贝尔经济学奖。让我们热烈欢迎奥斯特罗姆教授！

奥斯特罗姆： 谢谢！ 我首先有几句话要说。我觉得我的讲话可以围绕两个方面进行，这样应该更切合今天下午的对话，因为政务学院处于一个比我上午的演讲更加具有城市特征的研究环境。我想先简单谈一谈南加州大学 ( University ofSouthern California) 的地表水盆地研究，这是我早期进行的一个研究，也是使我对我在政治学和经济学方面的导师哈丁 ( Garry Hardin) 的理论提出质疑的一个开始。我们的研究团队对洛杉矶 ( Los Angeles) 周边的一些郊区进行了比较研究，这些地区都比较城市化，当然可能没有这里的城市化程度这么高。这些地区有些仍然从事部分农业生产，大部分进入了工业化生产，包括炼油等工业。因此这 11个城市出现了一些过量抽取地表水的问题，有一些城市的水平面下陷到了海平面以下，面临着严重的环境问题，比如说由于地表水不足的表层塌陷、海洋盐水浸入等危险状况。我发现当地居民首先成立了一个私立的水务协会以讨论造成目前问题的原因，并邀请了加州及美国各地的专家介绍各地的经验，希望能被当地借鉴。他们还邀请了美国的地质研究学会 ( The American Geological Survey) 为当地提供精确的地表水范围测量以确定当地地表水的准确情况。加州是一个地理特征非常复杂的地区，因此精确的测量对于环境分析十分重要。水务协会进行了大量的工作，如果你们有兴趣我们稍后可以详细介绍。在当地法院可能强制干预的情况下，水务协会广泛听取了当地各方的利益诉求，最终达成了多方协定，共同减少地表水的抽取。这个事件的关键是他们 ( 水务协会) 获取了精确的信息，并且建立了一个特区 ( Special District) 。特区是美国西部十分流行的政策模型，主要是通过建立一个具有政府职能的区划来解决某些特殊问题。比如在这个例子中的 11个市及周边的郡政府都不可能单独地解决地表水的环境问题，这个地区也只是加州很小的一个部分，州政府也无暇顾及。所以如果没有设立一个管辖区与出现地表水问题区域相吻合的政府机构，这个地区将很难解决这个问题。为了成立特区政府，这个地区必须起草成立草案，通过州议会的投票，并获得地区选民的支持。特区政府成立之后，决定对抽取地表水的企业征收很高的 “水税”，在每个企业的水泵上安装了一个测量装置，通过测量每个企业的用电量来计算抽取的地表水的吨数及应收的税，并以此监督每个企业上报的用水量。在征收这个税时，特区政府还必须注意税率的合理性，否则将有可能因为侵犯当地企业的 “用水权”而受到法院的干涉。这些通过准确测量用水量征收的特殊税收被允许不上交州政府，而是通过立法被这个地区专门用来恢复和保护水环境。通过这笔税收，当地采取了许多有创造力的环境保护措施。经过多年的努力，现在当地的地表水高度已经有了明显的上升。这样的成果是十分不容易的，因为通常只能保持地表水的高度，使其恢复并上升是极其困难的。

在完成了这个项目之后，我又对不同城市的公共安全服务系统进行了大约 15年的研究，主要是针对公共服务规模进行研究。在美国的许多城市，传统的公共服务系统的规模都比较小，各地服务机构数量惊人。比如说在教育方面，全美国在 20 世纪初有十一万多个教育特区 ( Special District) 政府，而当时的人口只有现在的一半。每个教育特区有 5 ～7 个职位供候选人竞选，以便于参与学区委员会的管理。这些管理人员参与政治主要是出于自身对社区事务的兴趣，很多人的子女就在当地学区中就读，他们并不争取在政治上取得晋升。这些学区的规模都不大，因此这 5 ～7 个普通的居民就可以采取各种不同的措施来有效地进行管理。在西方经典的公共管理文献中，特别是 20 世纪 30 至 50 年代，大量的文献指出规模经济的效应。因此人们认为这些小规模的学区效率低下，而全美国的学区数量如此之多也非常混乱。于是美国经历了一个学区合并、削减的过程，全国学区的数量降低到后来的一万五千至两万个。但是很多研究表明这些大学区的服务质量并没有显著的不同，但其服务价格却显著上升。

在 20 世纪 70 年代，我们希望研究美国公共服务系统的管理，于是选定了公共安全(警察)系统作为研究对象。公共安全服务是一种公共资源服务( Common-Pool Resources) 的形式，这个系统由警察提供安全服务，而这种服务的成果为全社会共同享有。当时在美国也流行大规模的警察服务系统，全国警察系统的数量从四万多个合并为四百多个，希望以此减少小型警察局的资源浪费现象，达到规模效应，从而提高公共安全服务的质量。当时我还是个年轻的学者，并没有太多的看法，恰好遇到帕克斯(Roger Parks)教授在印第安纳波利斯( Indianapolis) 研究当地的三个独立的警察系统。这三个警区主要是服务当地的白人社区，警察队伍规模都不大，通常是 30 ～ 50 名警员加上几个管理人员。在印第安纳波利斯的城区中其他的警区的人口构成和社会结构和这三个警区都比较相似，但是属于城区警署的辖区。于是我们可以用这些警区进行对比来研究这三个警区的服务质量。由于美国官方的犯罪率资料并不是十分可靠和准确的，我们对这些警区内的居民进行了随机抽样的问卷调查，以获得第一手的犯罪案件的资料。除此之外，我们还对警察在开车巡逻中处理社区问题的过程进行了现场的随访和观察。我们随机抽取了一些警车，坐在其中与当地警察一起参与每天八小时的社区巡逻。这样的调查方法使我们对城市的具体问题有了很深刻的认识。比如我们发现美国的警察驾车巡逻的频率是很高的，香港的警察就不是这样。但是这种调查方式也十分辛苦，因为有的时候你会遇到在警车里有一只警犬，你就只能和警犬一起坐在警车后排的座位上，在下雨天就更不好受了……我们发现这种小型的警区和当地市区中的大型警区相比通常犯罪率较低，居民对警察有着较高的信任度。这些是我们早期研究中发现的十分有趣的现象。

后来，我们大学的一些学生找到我并问： “为什么你们只在白人社区进行这些调查呢？ 你们应该也去黑人社区看看，这 ( 警察服务) 对他们也是很重要的……”我对这些学生说： “是的，但是你们是否可以帮助在一些黑人警区进行调研呢？”这些学生推荐了芝加哥 ( Chicago) 的一些黑人警区。我建议这些学生： “你们应该直接去这些警区咨询，看看他们是否愿意让我们去调研，以此表明作为在校大学生，你们对这个问题的兴趣和愿意参与这个工作。”这些学生真的这样做了，他们获得了芝加哥几个警区的支持，由此我们得以在这些地区继续我们的调研。为了培养和这些学生之间的相互信任，我在当年的学生研究节上开设了一门有关美国种族关系的讲座课程，这些学生开始并不理解我为什么开设这门课程。我向他们解释说只有在相互信任的基础上才可能完成这样一个对社区的深入研究。学生们的理解为我们后来的调研打下了很好的基础。于是我们在芝加哥进行了和在印第安纳波利斯类似的社区警察服务研究。我们发现在芝加哥的郊区有一些极其贫穷的小社区，这些社区有独立的警察系统。这些警察系统的人均支出和芝加哥城区内的警察局基本相同，但是芝加哥城区内的犯罪率却是这些社区的 14 倍！ 庞大的警察系统在理论上应该更有效率，在支出相似的情况下，大警察局更应该有效地防止犯罪，但是我们发现的事实却与之相反。

后来我们又在圣路易斯 ( Saint Louis) 对不同种族和人员构成的社区进行了类似的调查，也得出了相同的结论。最终我们将这项调查扩大到美国 80 个城市。我们随机抽取了这些城市，希望能研究究竟怎样的警察系统规模才能够提供更有效的公共安全服务，在实现规模效应的同时提高服务质量和效率。我们对各地警察局进行了深入的调查，比如说需要规模经济支持的罪案现场分析实验室 ( CrimeLab) ，因为这样的实验室需要购买昂贵的设施。我们发现在这 80 个城市中有 78个城市都采取了某种措施将罪案现场分析进行外包，比如说与当地医院达成协议租用医院的设备，或者是其他的合同外包 ( 比如付费使用州警察的设备) 安排，只有两个城市的警局独立运行罪案现场分析实验室。另一个案例是负责分配警力的电脑系统，通常是整个地区共同使用一个系统。于是我们发现相邻的警区通常采取了某种合作的方式来实现规模效应，以提供像罪案现场分析实验室和负责分配警力的电脑系统这些需要大规模人口为服务对象的公共安全服务，而对于其他的社区事务通常采取了中小规模的警区设置。比如说在圣路易斯，整个区域有九十几个警区，这些警区建立了一个重大案件小组 ( Major Case Squad) 制度。由每个警区挑选出最精干的一名侦探加入这个小组。小组成员每年将被集中强化训练一周，以此增强办案水平并增加成员间的熟悉和配合。一旦某个警区发生了超出其处理能力的重大案件，这个跨警区的小组就将被召集处理这些重大案件。这个机制的运行取得了很大的成功。

这些例子是我针对城市公共服务的研究，我觉得这应该会给我们今天下午的关于公民社会和城市公共治理的对话提供一个背景。这些例子最终提出了 “多中心治理”的模型，正如公共安全服务，这些警区既在一个大辖区规模基础上提供一些需要实现规模效应的服务，又根据不同社区的需求制定了中小规模的警察服务，这样使社区居民更贴近和信任社区警察。当我在同大警区的警察一起巡逻时，有些警察对我说他们并不熟悉巡逻的地区，因为他们是刚刚被轮换到这个地区来的。在美国，为了预防警员腐败等现象，很多警区设立了警员每 28 天在不同地段轮换一次的制度。因此如果在一个大警区内，