周雪光 练宏：政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型――以环境政策实施为例

摘要：政府内部上下级部门间讨价还价谈判是政府运作过程的重要组成部分，也是认识政府组织制度和行为的一个切入点；其总是发生并受制于特定组织背景以及相应的制度规则。有关委托方（如省环保厅）和代理方（如市环保局）之间的序贯博弈模型中，我们区分了委托方的两种策略选择：“常规模式”与“动员模式”；代理方在随后的应对过程中在三种策略中加以选择：“正式谈判”、“非正式谈判”和“准退出”。在委托方采纳动员模式的条件下，“准退出”是代理方的最佳应对策略；而在常规模式下，代理方的应对策略选择有着更大空间。

关键词：政府谈判；谈判博弈；政府行为

作者周雪光，美国斯坦福大学社会学系教授；练宏，北京大学社会学系博士研究生（北京100871）。

本研究得到斯坦福大学校长国际研究创新基金和中国发展研究基金会资助，特此致谢。写作过程中得益于与William Barnett ，Jonathan Bendor ，KarenN.Eggleston ，Yin yu Ye 和Leonard Ortolano的讨论，并得到曹正汉、冯仕政、黄晓春、刘世定、张静、周黎安以及《中国社会科学》匿名审稿人的批评指正。文责自负。

一、问题的提出

在文献浩瀚的中国社会转型和制度变迁诸多研究领域中，有关政府内部运作过程和机制的研究存在着明显空白。一方面，过去的30年见证了当代中国政府组织的大规模扩展及其在经济发展和社会建设过程中的主导作用。随着经济和社会领域的制度变迁，中国政府组织也经历了一系列重要变革，包括政府内部的规则和程序的不断衍生，考核评估体系以及激励机制的建立和细化，以便确保下级部门执行上级部署的有效性。中国政府的作用正是通过不断精细化和扩展的科层组织能力加以实现。从这个意义上说，中国政府科层组织即是中国国家的化身。

在另一方面，有关中国政府组织的知识累积却是缓慢薄弱。应该说，近年来社会科学界的学者提出了一系列有关政府行为的重要分析概念，如压力型政府，政治锦标赛，政策执行过程中的变通行为，逆向软预算约束，以及改革开放时期的技术治理取向等；出现了关注政府行为的大量研究工作。这些分析概念也在随后的研究文献中得到了广泛的引用。但总体来说，随后的研究工作虽然使用这些分析概念和理论说法，但大多偏重于各自为战，并没有共享的研究问题，不是有意识地在已有研究基础上进一步发展，文章浩瀚但重复堆砌甚多，并没有促就真正的知识积累，这一缺陷在中国研究的英文文献中亦复如是。

以对政府内部的上下级谈判（bargaining）的研究为例。政府内部上下级部门讨价还价的谈判过程是众所周知的。在英文文献中，兰普顿注意到：谈判是中国政府组织关系的几种形式之一，在计划经济时期的政策决策和实施过程中起着核心作用，且在改革的最初十年中扮演着越来越重要的作用。这一观点成为中国研究学者的共识，随后研究也论证和支持了这一说法。

虽然政府内部的谈判行为是贯穿中国政府研究领域的一个主题，但这些研究工作大多各行其是，并没有建立在已有研究基础之上，因此对知识累积的贡献微小。在我们所阅读的大量文献中，很难找到明晰的分析框架，有分析力度的理论概念或者模型构建，有关研究问题的持续相关的系列工作几乎无从寻觅。兰普顿提出了有关政府内部谈判的最为全面的概述，其内容涉及政府内部部门谈判的背景、领域和基本形式；但他仅仅讨论了谈判的正式制度基础和一般性特点，对谈判内部运作过程未有涉及。谢淑丽着墨于政府机构间谈判的重要性，?但是对于政府内部谈判过程也同样只是粗略的勾勒。这些问题和不足在一定程度上归因于近距离观察政府内部过程有困难，也源于近年来学科取向的研究风格使得研究者忽视近距离的经验观察。这种研究趋向导致了有关中国政府组织微观过程研究的明显缺失，这个领域中的一系列基本问题亟需解释：政府部门间谈判的主要过程或形式是怎样的？谈判过程中不同部门和官员间的互动模式是什么？哪些因素影响了各方的谈判能力？在政府内部谈判这一领域中，有哪些重要的理论概念和分析工具？在兰普顿提出中国政府内部谈判重要性的二十余年后的今天，在众多研究之后，我们仍然对这些普遍存在的谈判过程特点、差异以及内在机制不甚了了。

本文的研究是试图填补上述空白的一个努力。我们从有关谈判和战略互动的博弈论视角出发，提出解释中国政府科层结构中上下级谈判的一个分析模型。需要指出的是，本文的目的不在于建立正式模型，也不关注博弈模型的技术层面。

我们将博弈论思路作为一个分析视角，借以提炼和定义有关的研究问题和分析概念，并以此勾勒谈判过程中出现的不同博弈类型。本文的实质性理论思路来源于组织学的有关文献以及我们在政府部门进行田野观察的心得体会。有关政府科层组织的研究成果表明，博弈论的分析视角有助于深入分析政府组织的结构、过程和行为。本文的个案来自于2008年到2011年对某市环保局的参与观察。

二、科层组织内部的谈判模型

首先，将政府内部谈判过程置放在具体组织背景中，即环保领域中的政策落实执行过程；其次，就上下级互动提出有关谈判博弈模型的研究问题和分析概念；第三，从委托―代理关系的特定角度，提出政府上下级部门之间谈判的一个分析模型，并讨论这一模型的一系列实证意义。

（一）研究背景

政府内部上下级部门间谈判总是发生在具体的组织场景中，并且受制于特定组织背景以及相应的制度规则。为便于理论阐述和实质性讨论，我们以环境保护领域为具体场景，讨论政府管制部门内部的组织结构及其相应关系。

图1描述了环保领域中政府各部门间的垂直关系：国家环保部是这一领域中的最高行政机构，以下由省环保厅、市环保局、县环保局依次构成。分析重点是市环保局和省环保厅之间的谈判关系。图1显示，在组织结构矩阵图中，市环保局受制于双重关系：（1）在横向上，它接受当地政府（即市政府）的管辖，即“块块关系”；（2）在纵向上，它接受上级职能部门即省环保厅的领导，是“条条关系”。在一些具体项目的实施、现场检查或者特殊关系的条件下，市环保局有时直接与国家环保部互动。中国政府的组织结构规定，地方环保局接受上级职能监督机构的技术指导和相关指令；同时，它接受地方政府的行政领导，而后者控制着属地各职能部门的财政预算、人员编制和晋升流动等。显然，与上级职能监督机构相比，当地政府与市环保局有着更密切、直接的权威关系。下一层次的县环保局同样面对着县政府行政领导和市环保局职能指导的双重关系。

在中国行政体制中，“条块”关系经过多次调整。在某些历史时期，政府部门的权力和资源大多下放到属地政府层次，因此“块块”权力更为重要；而在另外一些时期，中央政府加强自上而下的管理和支配，从而强化了“条条”权力（参见渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理》，《中国社会科学》2009年第6期）。近年来随着国家对环保政策的重视，“条条”权力得以强化。

然下面的讨论主要关注省环保厅和市环保局之间的委托―代理关系，但这一分析模型也基本适用于政府内部其他领域中上下级部门的谈判过程，因为这些部门间权威关系有着很大的同构性：其他职能部门（例如交通局、卫生局等）在政府结构中也有着同样的结构地位，处于类似的条块双重关系中。

不难看出，这一制度安排导致了市环保局面临着多个委托方和来自不同方面的要求，因而容易产生多重目标的冲突。一方面，市环保局的主要职能在于执行自上而下的环境政策和管制措施；另一方面，它必须服务于地方政府的目标。地方政府为了扩大获取资源的基础，积极推动属地内的经济发展，这常常和环境管制的政策目标产生紧张甚至冲突。例如，研究所在地的省政府在十一五计划期间，制定了一套用于考核地方政府的绩效体系，其中“环境保护”只占到6％的比重，而“经济发展”的比重则高达25％。另外，市环保局的一些工作也依赖于市政府其他部门的配合，比如，市环保局需要和市统计局合作，测算人均基础的环境统计数据；同时也需要借助市城管局的力量，落实居民区的污染控制措施，等等。

环境管制领域的另一个突出特点是，其检验技术、统计手段、测量标准等方面都存在模糊性。与信息的不确定性（不完备性）或不对称性不同，模糊性指在同样信息条件下人们会有不同的解释和理解。例如，即使面对水样的同一测量结果，人们的解释也可能是不同的。例如，测量出的水样超标，可以归咎于监管不力，可以是测量工具或技术的缺陷，也可以是不可控自然力量导致（比如暴雨破坏污水处理厂的管道等）。这些不同解释取决于多重因素，如个人或组织利益、以往经验和人们在组织科层结构中所处的位置等。值得注意的是，信息模糊性的问题并不会因为信息的增加而得到解决，因此针对信息不完备问题采取的对策无法解决这一问题；针对信息不对称情况而采取的激励设计也难以奏效。

上述环保领域中管制部门所面临的种种环境特点意味着，与上级政府部门相比，下级部门拥有更多的地方性信息和技术处理能力，这使得它们在与上级政府部门进行合法性申诉和互动中有着更大的谈判能力，在有关资源分配、考核标准、工作负荷、责任分担等方面的讨价还价过程中拥有更大的谈判空间。由此不难理解，尽管政府内部存在着正式科层结构和行政权威，组织内部的谈判现象普遍存在且十分盛行，在技术性强的领域如环保领域尤其如此。

（二）概念分析

按照当代经济学的术语，“谈判通常被解释为就合同的要求和操作达成协议的过程”。经济学模型通常将谈判视为双方分割同一块“蛋糕”的互动过程（例如员工和雇主间针对工资水平的讨价还价），通过轮流出价（alternating offers）的谈判过程，最终达成协议（或者未能达成协议）。博弈论研究试图针对这一谈判过程建立正式模型加以解释分析。当然，博弈论的正式理论是高度模型化的，不同模型强调谈判的某些特定关系或过程，并因此提出了特定的假设条件，因此有着极强的针对性，不能盲目搬用。但博弈论模型提出的一系列概念有助于我们分析解释谈判过程和谈判能力，从而在一般意义上也提供了启发性的分析视角，可以帮助我们澄清前提假设、界定理论不同要素间的逻辑关联，提出理论预测，从而提高分析力度。以下的讨论以博弈论为分析视角，界定政府谈判中的不同博弈过程，讨论参与双方所拥有的策略集（strategy set）以及这些策略得以选择的条件（预期收益）。

1.组织背景下的谈判。已有博弈论模型主要是关注市场背景下的谈判过程。

在这一类谈判博弈中，参与的双方都是自愿的，在出价或拒绝对方出价方面有着平等地位，而且还有“退出”谈判的抉择。正式科层关系下的谈判与市场背景下的谈判有着明显的不同之处，但博弈论模型为思考科层组织内部的谈判模型提供了重要启发，为人们有针对性地修正和调整组织内部结构提供了基础。具体来说，政府组织内部谈判发生在正式权威和科层关系的结构之中。在政府的职能领域中（如环境管制领域的职能部门），各个部门是由科层链条组织起来的，通过正式权威下达相关指令。政府内部的谈判或发生在处于科层结构中的上下级部门间的互动中，或发生在环保系统和属地政府（如市政府）管辖下的同级部门的互动中。

举例来说。假设上下级双方就某一项目（如财政预算分配、工作量分配或者问题的责任归咎）进行谈判。解释这一谈判过程及其结果的分析着眼点之一是参与各方的谈判能力。近年来发展起来的有关谈判的博弈论研究，提供了富有解释力的分析概念和模型，有助于明晰有关的理论观点。博弈论的有关模型指出，“谈判能力”可以归结于这样的问题，即“谈判的一方关于对方愿意妥协的信念是什么？以及关于对方对己方愿意妥协的信念是什么？”从这一角度出发，谈判各方可以在博弈的不同阶段，运用不同的策略手段，来增强其自身谈判能力。

2.信息。对于博弈论模型或其他的行为模型来说，谈判各方的信息分布是分析谈判过程和机制的核心问题。正如博弈论正式模型已经证明的，如果参与各方拥有完备信息，那么谈判过程一定会达成有着帕累托效率的谈判结果。但是，有关谈判研究最有意思和富有挑战性的地方恰恰在于，参与一方或双方存在信息的不完备性，即一方对于对方意图或承诺的信息有着不完备或不确定性。在环境管制领域，有关污染的程度、原因以及下级部门的努力程度等诸种信息时常有着不确定性、不对称性和模糊性。正如委托－代理文献所注意到的那样，