吴超：当代中国社会转型与信访治理

1978 年改革开放以来， 中国进入了一个急剧变化的社会转型时期，经济飞速发展、综合国力明显增强、人民生活大幅度提高，中华民族大踏步赶上时代前进的潮流。而当代中国转型的起点，则应始于1949 年新中国的成立。 伴随着这一转型过程，信访治理，这一极具中国特色的社会主义国家治理方式开始创建、发展，并不断调整、完善，信访已经从最初的处理“人民来信来访”发展成为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备的制度体系。

一、社会转型的快速发展与信访治理创建和发展（1949―1978 年）

从1840 年鸦片战争到 1949 年新中国成立 ， 经过100 余年的努力，由传统社会向现代社会的转型取得了两个10%，即大约 10%左右现代性的工业经济、[1](p.1430)城市人口比重从1843 年的 6%上升到 10.6%。[2](p.285)1949―1978 年中国社会转型进入了快速发展阶段，“中国实现了从几千年的封建专制政治向人民民主政治的伟大跨越”，[3]中国的社会转型也进入了新的历史发展阶段。这一阶段工业发展较快， 工业总产值以年均 11％的速度增长， 从 1952 年的 119.8 亿元提高到 1978 年的 1607亿元，[4](p.53)新建了较齐全的工业门类，内地、落后地区及农村也有了工业项目，工业布局较为均衡。1978 年的城镇人 口总 数为1.7245 亿 ， 城 市 人 口 占 社 会 总 人 口17.92％。[4](p.95)可以说，新中国头30 年提供的根本政治前提、雄厚的物质基础、有利的国际条件和正反两方面的经验，为中国特色社会主义道路的开辟提供了现实可能。[5]在这一转型过程中，深厚的历史渊源和社会治理的现实需要催生了信访制度的萌发和成长。

1949―1956 年是中国历史发展的一个重要转折期，短短数年时间，中国实现了社会现代化由被动到主动的伟大转折，并确立了社会主义现代化的社会转型模式。这一时期，信访活动空前活跃，1949年中共中央办公厅受理来信4457 件 ，来访 4 起 ；1950 年受理来信26219 件 ， 来访 260 起 ；1951 年受理来信 346865件。[6](pp.54-55)到1957 年形成了新中国成立后的第一次信访高潮，1957年1 至 9 月总数达 10 万多件次， 同比又增长1 倍。[7](p.150)信访内容大多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关，即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。 信访形势的发展，要求设立处理信访工作的专门机构，制定各种规章制度，以规范信访治理。 1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。[8](p.12)1951 年 5 月 16 日，毛泽东对中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信情况的报告作出批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。 ”[9](p.164)批示发至县以上机关党委、党组 ，成为信访工作制度化建设的开端 ，指明了信访工作的性质和主要功能。6 月 7 日，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对处理群众来信来访的原则、机构设置都作出了相应的规定。[10](pp.23-24)这个仅有六条内容的简要《决定 》，是共和国历史上第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。 此后，全国各地普遍开始加强信访工作， 结合各地实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章，规范和完善信访工作制度。 同时，党政机关、企事业单位也逐步设置和健全信访机构， 增加专兼职信访干部。 从 1951年7 月到 1954 年 6 月 ，中央人民政府各部委和中直机关有12 个部门设立了接待室 、 人民信件组等专门机构，其他许多部门也配备了专兼职信访干部。 许多大行政区、省、自治区和直辖市先后设置了处理人民来信来访的专门机构，配备了专职干部。[8](p.13)1957 年 5 月 ，全国第一次信访工作会议召开； 11月19 日 ，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布实施，标志着当代信访治理制度正式形成。

1957―1976 年的 20 年是非常重要而又复杂的 20年，我们在探索中国特色社会主义建设道路上取得了很大成就，积累了不少经验；同时，“左”倾错误越来越严重，最终导致“文化大革命”的发动。这一时期，信访工作也经历了一个大起大落、曲折发展的过程，持续不断的政治运动对信访制度的建设产生了至关重要的影响。 1957 年后，国家政治形势发生剧烈变化，“左”的错误已波及很多方面，人民群众的来信来访显著减少，信访工作也出现了严重的滑坡。1961年后，中央对国民经济进行了调整，工农业生产得以恢复，信访活动又重新活跃起来。1962 年 1 月，刘少奇在中共中央扩大的工作会议（七千人大会）上，明确要求“党和国家的一切机关，都应该密切联系群众，严肃地处理关系广大群众利益的问题，认真地对待人民群众的来信、来访。 ”[11](p.401)1963 年 9 月 20 日，中共中央、国务院下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》， 进一步明确了信访功能，处理信访是各级国家机关一项经常性的政治任务。这是党政最高领导机关第一次联名颁发、 规格最高的信访治理文件，对信访制度建设产生了重要的作用和巨大的影响，信访制度建设又有了新的发展。 “文化大革命”时期，信访治理遭到严重破坏，全国的信访工作基本上处于停滞和半停滞状态， 大多数信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，有的被撤销、解散，有的被降格为信访组。 国务院秘书厅信访室先后改为国务院办公室信访处、国务院办公室信访室和国务院办公厅信访局。 在当时十分混乱的情况下， 信访工作仍以特殊的方式有所开展。 1968年6 月 6 日， 国务院秘书厅信访室成立了“总理亲启信办理小组”， 成为沟通和反映信息的重要渠道，一直工作到 1972 年初。1972 年 12 月 22 日，中共中央转发中央办公厅、国务院办公室、总政治部和公安部《关于加强信访工作和维护首都治安的报告 》，要求加强对信访工作的领导，健全信访机构，对来信来访的处理，要严格区分和正确处理不同性质的矛盾，维护首都良好的社会秩序。 此后一些地方恢复或建立了信访机构。

“文化大革命”结束后，来信来访数量成倍增长，迫切要求平反冤假错案、落实政策。 1978 年 9 月 18 日至10 月 5 日召开了第二次全国信访工作会议，会议讨论 、印发、交流了中央和有关部门、省市制定的具体政策草稿，涉及遣返遗留、上山下乡、城市私有房产、平反后的工资工龄、成份出身、户口等近 10 个具有普遍性的政策问题，为会后各地政策的正式出台奠定了基础。 这些政策文件为以后三年的大规模平反工作确立了标准和政策依据。

二、当代中国社会转型的转变与信访治理改革（1978―2002 年）

改革开放以来，中国开始了从以“阶级斗争为纲”到以经济建设为中心的历史性转变，中国社会转型经历了国外现代化设备、科技及资金的大量引进(器物层面)，经济体制乃至政治体制改革(制度层面)，社会主义精神文明建设(思想文化层面)这样一个由表及里的发展过程。[12](p.8)这一时期，中国的社会转型进入了从传统农业社会向工业乃至后工业社会、从计划经济向市场经济、从封闭性半封闭社会向开放性社会、由单一性向多样性的高速发展过程中。随着社会转型的不断加快，各种矛盾和冲突大量涌现，信访量急剧上升，集体上访、越级上访不断增多，信访面临着巨大的挑战。信访制度建设迅速步入迅速恢复发展的轨道，信访功能重新定位为“为经济建设和改革开放服务”，信访制度建设进入一个依法治理与制度创新的全新时期。

党的十一届三中全会之后，信访治理开始步入正常发展轨道。 1979年8 月 30 日，中央机关处理上访问题领导小组成立，从中央机关抽调 1000 名干部，分三批赶赴各省、自治区、直辖市，协助处理上访工作。 其后仅一个多月， 国家机关和各省市区陆续成立信访工作领导小组，地、市、县也随之成立了信访工作领导小组。据统计，全国约抽调了 20 万干部和中央机关的千人检查组一同深入基层，解决上访人的要求和问题。1980 年9 月，撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访接待机构。 各地信访机构也作了相应的调整， 一些大中型企业也都建立了较强的信访工作领导班子和信访网络。 领导负责制度、办案责任制、报告制度；信访登记、转办、交办、检查、催办、记录、立档、统计、总结、回报以及保密制度等一系列信访制度得以迅速恢复发展，并逐步建立健全。 1980年，国务院颁布了《关于维护信访秩序的几项规定》，开始加强对信访秩序的治理。1982 年 2 月，第三次全国信访工作会议在北京召开，通过了《当前信访工作形势和今后的任务》 和 《党政机关信访工作暂行条例 （草案）》。②《暂行条例》明确了“分级负责、归口办理”等原则，规定了县以上各级党政机关都必须设置信访机构，使信访机构成为党政部门的一个常设性部门。 由于当时信访工作几乎无法可依，《暂行条例》 实际上担当了行政法规的角色，具有相当的约束力和强制力。1982 年8 月 28 日，《人民日报》 第 1 版报道了党的十一届三中全会以来的信访治理状况， 全国大规模的平反冤假错案工作基本结束。

1982 年以后，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，信访治理的主要功能逐渐转移到“为促进改革开放和经济建设服务”上来。 1982年2 月，第三次全国信访工作会议审议修改《当前的信访工作形势和今后的任务》，强调要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献”。③1986 年 3 月 12 日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，当前信访工作担负的主要任务就是为党的中心工作服务。④1995 年 10 月 30 日至 11 月 2 日，第四次全国信访工作会议召开。会议要求进一步加强对信访工作的领导，为改革、发展、稳定，为建设有中国特色的社会主义事业作出新的更大的贡献。 各级信访部门面对改革开放以来出现的新问题、新情况，积极探讨、开拓创新，开创了信访工作体制新局面。1995年10 月 28 日，新中国成立后第一部严格意义的信访行政法规《信访条例》正式颁布。 《信访条例》虽然只是一部行政法规，但它不仅对政府部门的信访活动有效，而且对人大、司法、党的机构和其他社会组织的信访活动也具有事实上的约束力，因此该条例是当代中国信访活动的基本法。[13](p.142)20 世纪 90 年代中后期是信访法规集中出台的时期 ，标志着信访治理开始由政策规定向法制化轨道转变。 这一时期，各地根据《信访条例》的精神，纷纷制定了各地方性的信访法律法规， 整个信访法律法规体系日臻完善。 截至 2001 年 9 月，许多省（区、市）和中央有关部委制定的与 《信访条例》 相配套的法规、 制度有 226 部（个 ）。[14]2001 年 9 月 27 日到 29 日 ，全国第五次信访工作会议在北京举行， 会议分析了信访活动出现的新变化，要求正确把握信访工作的新形势。[15]在国家的高度重视和巨大的信访压力之下， 信访部门的规格和地位也得以提高。 2000 年 2 月 13 日，中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位。[16](p.9)

三、社会转型的新局面与信访治理的新阶段（2002年至今）

进入21 世纪 ，随着经济体制的深刻变革 ，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化；同时，全面参与经济全球化的新机遇新挑战，以及工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，我国经济发展和社会转型呈现出一个崭新的局面。