储建国：大部制改革与现代国家构建

改革开放三十年来, 如果说有一项改革持续而没有中断的话, 那就是政府机构的改革。在五年一次的党代会和人代会换届之际, 它都会成为主政者思考的重点, 成为人们关注的焦点。在中共十七大和十一届人大召开之后, 构建大部制成为这种改革在今后一段时期的核心任务。学术界尤其是政治学与公共管理学界对此有比较大的兴趣, 并产生了不少解读性的文字。本文试图从国家构建的角度来分析大部制的意义、内容和前景。

一、现代国家构建的含义

国家构建的研究源远流长, 现在之所以引起广泛的兴趣, 一个重要原因是一些发展中国家治理失败,而简单的自由民主方案并不能带来优良治理。福山继《历史的终结》之后, 对治理失败现象进行了反思, 又写了《国家构建》一书。他认为通向自由民主的过程并不是自动自发的, 而必须以构建优良治理的政治实体为先决条件, 非洲一些国家采用肤浅的自由化方案,结果成为软弱无能国家或失败国家, 留下了许多严重问题。[1]其实, 在福山之前, 中国学者王绍光就已经研究了这个问题, 他在《中国国家能力报告》中强调国家能力的重要性, 并列举了四种国家能力。[2]

他们的研究表明, 现代国家不仅应该是一个民主的国家, 而且应该是一个有治理能力的民主国家。在这个意义上, 我们可以将现代国家构建界定为: 不断调整国家机器, 使之适应现代经济和社会生活, 以更有效地实现国家目标, 并使自身得以存续和发展。在这个过程中, 有两个相互关联又相对独立的目标: 理性化和民主化。所谓理性化, 就是让国家机器变得更有效率、更加规范。[3]所谓民主化, 就是让国家机器变得更富参与性和竞争性。[4]

这两个目标在实现过程中既可以同步进行, 也可以相对分开。就各国的经验来看, 如果理性化的目标先于民主化的目标, 现代国家构建的过程就较为顺利一些。因为一个国家机器常常是通过强力建立起来的, 首先得让它能够做事, 然后才能让越来越多的人参与进来。

中国自改革开放之后, 为了适应新的经济社会形势, 国家机器也开始了调整。一方面, 中国政府大力强调民主, 并积极稳妥地适时推进行政管理民主化进程; 另一方面, 切实并较有成效地实施政府治理创新变革, 使理性化目标日益显现。行政和司法领域的改革就是实现这种目标的重要表现。

二、理性化内容与以前的努力

理性化主要解决的是国家目标与手段的一致性,国家可以自主地运用可持续的低成本 / 高收益手段来实现所设定的目标。马克斯・韦伯总结了五个方面的内容:( 1) 暴力工具的合法垄断;( 2) 强调程序的法律;( 3) 专业化的官僚队伍和职业政治家( 4) 持续健康的经济政策;( 5) 法理型的合法性。[5]他对国家理性化内容的概括在当前的研究中仍然占据核心地位, 也具有较强现实解释力。

我们有必要先回顾一下以前的几次政府机构改革在国家理性化方面取得的成果。

1、1982 年改革

这次政府机构改革是在实行改革开放不久, 主政者意识到建立一支年轻、专业、高效的干部队伍对于现代化事业是非常重要的。改革开放之前“又红又专”的口号也在在某种程度上反映了这种意识, 但没有改革开放之后那么强烈。这次改革的直接成果是:( 1)开始废除领导干部职务终身制, 加速了干部队伍年轻化, 部委的领导班子成员的平均年龄从 64 岁减到 60岁, 局级干部的平均年龄从 58 岁降到 50 岁;( 2) 精简了各级领导班子, 国务院各部委领导通常设一正二副, 一般不超过一正四副。但这次改革在专业化方面成就不大, 因为这取决改革前的教育状况; 政府职能没有转变, 因为市场化的改革还没有全面推行。

2、1988 年改革

这次政府机构改革是一次拐点式的转折, 意味着国家机器在应对现代经济的过程中出现重大调整。它的核心目的是“转变政府职能”, 而且是在想大力推进政治体制改革和经济体制改革的背景下提出来的。具体成果是调整和减少了专业经济管理部门。这次改革确定的部委框架一直延续到现在, 譬如说, 当时撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部, 组建能源部, 成为现在能源局的前身, 其改革的力度是很大的。但由于一系列复杂的政治经济原因, 原初所提转变政府职能的目标没有实现, 原定的改革任务也暂缓进行。

3、1993 年改革

这次改革是在 1992 年邓小平南巡讲话后进行的, 当时中央明确了经济改革目标是建立社会主义市场经济体制。人们感到, 在市场经济条件下, 政府机构必须改革, 因而有必要继续推进 1988 年的改革。由于市场经济体制刚刚开始建立, 政府机构改革的具体目标仍然不很清楚。本来, 工业经济部门应该减少、压缩甚至撤销, 但在这次改革中, 这类部门似乎不减反增。譬如说, 机械电子部合并本来是 1988 年改革的一个成果, 1993 年又被拆成机械部和电子部; 能源部本来是在三个专业经济部门的基础上建立的, 1993 年又被撤销, 设立了电力部和煤炭部。可能还有一个原因就是当时各个工业经济部门都面临着市场化的任务,主政者希望让政府机构改革先缓一缓, 以免给市场化改革带来更多的压力。

4、1998 年改革

这次改革是在政府机构设置与市场经济发展的矛盾日益突出的背景下进行的, 也是改革开放后力度最大的一次, 其主要目的仍然是转变政府职能, 核心任务是解决政企不分问题。其突出成果是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。它们共有 10 个: 电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这些工业经济部门实际上是国家与企业之间的“二道贩子”, 在资源分配中雁过拔毛,阻碍了市场经济的发展。 这次改革受到“小政府”观念的影响, 在对企业和市场松绑的同时, 也忽视了许多应该由政府承担的职能。

5、2003 年改革

这次改革是在加入世贸组织之后进行的, 目标是逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。它一方面是根据市场经济的要求, 继续深化政府机构改革, 另一方面又感到在市场化和全球化浪潮下, 经济生活有失控的危险。因此, 这次改革的是建立宏观调控体系, 让政府有能力监控全国市场经济的正常运行改革。具体做法有建立国资委, 深化国有资产管理体制改革; 建立银监会, 建立监管体制;组建商务部, 推进流通体制改革; 组建国家食品药品监督管理局, 调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构, 加强食品药品安全与安全生产监管。这次改革之后, 越来越多的人开始认识到“小政府”观念的局限性, 开始认识到现代国家能力的重要性。

从国家构建的角度来看, 这五次政府机构改革,最后汇集起来的中心思想就是建立适应、管理并服务市场经济体制的政府机构, 对于促进中国市场经济的发展起到了积极的作用, 但也存在一些 教训, 其中最大的教训在于: 忽视了政府的公共服务职能, 忽视了国家机器所需要的自主性。

在科学发展观和建立社会主义和谐社会的思想指导下, 政府机构改革出现了新的转折, 那就是以建设服务型政府为目的。在探索服务型政府的过程中,人们发现原有的政出多门、相互扯皮的现象严重制约了政府的服务效率, 该提供的服务没有办法提供, 或者效率特别低下, 人民怨声载道。在这个背景下, 学界和政界开始探索大部制改革方案, 让政府更有效率地提供应该提供的服务。

如果说前五次政府机构改革是国家理性化的第一步, 也就是更加理性地适应、管理和服务现代市场经济, 那么, 大部制改革则意味着国家理性化的第二步, 也就是更加理性地适应、管理和服务现代公民社会。

三、地方政府的先行探索

在现代国家构建过程中, 中国地方政府扮演着积极的甚至是先导的角色, 不少的经验研究表明, 地方政府在供给现代国家的制度供给中有很高的自主性和创造性。[6]中国大部制的最初探索来源于地方政府,湖北省随州市政府是个典型的例子。有意思的是, 随州大部制改革并非出自更好地服务现代经济和社会这种精心策划的目标, 而是迫于财政压力的结果。这就说明国家构建过程并不完全是有意人为的结果, 带有自然长成的因素。有的制度变迁不是精心设计, 而是被动应对的结果。当然, 根据现实条件, 建立一个可持续的财政也是国家构建的重要内容。[7]

2000 年 6 月 25 日, 随州市由副地级市升格为地级市。当时的市领导考虑到实际财政状况, 提出编制能少安排就少安排, 机构能综合的尽量不单设。于是,一些职能相近的机构被合并, 有的只挂牌不单设。如如经委、中小企局、国资委三者合一, 并加挂信息产业局牌子, 代管国防科工办工作; 文化局、文物局、体育局及新闻出版局合并, 统称“文体局”; 外事、侨务和旅游合并, 设立“外事侨务旅游局”; 统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室合为一家; 市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子。

当时的改革产生了一些积极效果。( 1) 市政府所属机构精简了, 比一般地级市少 10 个以上。( 2) 市政府编制总量从 5569 名减少到 5134 名, 精简率达8%, 当时市本级只有行政编制 860 名, 跟周边地市相比少了三分之一左右。( 3) 部门间协调成本降低了, 在8 年的运作中, 官员们感受最深的就是部门之间的扯皮拉筋的事少了, 需要领导协调部门之间工作的事情少了。( 4) 工作效率提高了, 一班人马扛几块牌, 带给随州政府人员最直接的体会就是“忙”。“把局长当科长用, 把科长当科员用, 把女人当男人用。”[8]

随州市的大部制改革也碰到困难。( 1) 现在实行大部制的部门, 都是业务相对边缘的部门, 而那些垂直领导的部门和业务要害部门, 尚有很大整合的空间。譬如说, 国土局和规划局职能重叠的较多, 农业局、林业局和水利局管的都是农业上的事, 地税局与财政局业务联系非常紧密, 技术监督局和工商局两者工作相近。但随州大部制改革没有对这些机构进行整合。( 2) 每次到上面开会, 都觉得“别扭”, 最主要因为随州政府机构设置与其他地方不一样。由于是同一套班子, 每次去开会的都是同一班人。很多上面的领导都觉得奇怪。( 3) 牌子都没有, 上面认为你不是他们的嫡系, 待遇也就不一样, 获得专项资金也小得多。有的主管部门甚至说, 你们什么时候挂牌单干, 就什么时候给你们项目和资金。

随州市的“大部制”改革意义重大: 一方面说明中国的地方政府在现代国家构建过程中发挥着重要的作用, 它们能够主动地供给现代国家所需要的新制度, 继续着中国改革过程中一种自下而上的传统, 同时给中央政府的大部制以重要的启迪; 另一方面也说明在当前体制下, 地方政府推行大部制所遇到的障碍, 要让这种改革进一步走向深入, 必须依赖中央政府的支持, 包括体制和政策的支持, 只有充分调动中央政府与地方政府的两个积极性, 带来整个国家机器的联动效应, 大部制改革才有可能最终取得成功。

四、大部制改革及其对国家理性化的作用

国家理性化保证的是国家能够自主地、有效地追求合理的目标。国家与社会的分野是现代性的重要特征, 国家目标的合理性在于它负担私人( 包括个人和群体) 不能完成的事情。因此, 应该成为国家目标的是得到合适界定的公共利益。在现代国家构建过程中, 反映公共利益之目标容易被忽视, 而且, 即使被政府确定, 也容易被私人利益侵蚀, 从而不容易实现。

1.遗留下来的问题

前几次政府机构改革的经验表明, 这种改革之艰难在于那些有资源可瓜分, 私人利益容易得到实现的领域是不容易撤并的, 而且其中的争夺和扯皮现象特别严重。而那些没多少油水, 但对于公共利益来说又是重要的领域则常常被忽视, 或者口头上被重视, 实际上被忽视, 主事者总想把它们当作包袱一样甩掉。

总结起来, 从国家理性化的角度来看, 前几次机构改革仍然遗留下来的问题有:

( 1) 合理的国家目标不能转化为实际的政府职能, 如宏观调控职能不能到位、社会服务职能相对薄弱等。

( 2) 反映合理政府职能的公共政策制定和执行的成本高,