张千帆：地方自治的技艺

摘要: 本文通过探讨美国等国的地方建制并和中国进行比较，论证宪法规定的“省管县”的可行性以及维持基层政权的必要性。自上而下的监督体制是一种“计划政治”，只有从自上而下的“计划政治”转变为自下而上的“市场政治”，才能弥合政府服务的供给与需求之间的差距，而所谓的“市场政治”，无非就是通过选举实现的地方民主政治。

关键词: 地方自治，地方建制，民主政治，市场政治

长期以来，虽然我国宪法规定了四级政府模式，但是在省和县两级之间一直存在着一个附加管理层次，从而拉长了中央和地方的层级结构。“市管县”的“宪外”实践增加了社会治理成本、束缚了基层政府的手脚、加剧了县乡财政困难以及落实中央政令的难度。事实上，和美国等大多数国家的三级（如联邦、各州和地方）相比，1982年《宪法》规定的四级结构已经增加了一级政府层次，因而现行宪法结构应该可以容纳目前的人口数量，各级政府也应该有能力提供相应适量的公共服务。本文通过探讨美国等国的地方建制并和中国进行比较，论证宪法规定的“省管县”的可行性以及维持基层政权的必要性。

一、发达国家的地方建制

（一）美国地方政府

从1957年开始，美国每五年进行一次“政府普查”（Census of Governments），除联邦、哥伦比亚特区和50州之外，美国还有五种“地方政府”实体，其中县（county ）、市镇（municipality）和乡镇（township）被称为“一般”（ general）地方政府，学区（school district）和特区（special district）则被称为“特别”（special）地方政府。截至2002年6月30日，美国共有87949个这样的“地方政府”。其中38971个是一般意义上的地方政府，包括3034个县以及35937个县以下地方政府。特别地方政府则包括13522个学区和35356个地方特区。{1}

由此可见，美国的政府层次和中国宪法所规定的类似，也是四级政府体制，只是联邦和各州之间以及州和地方之间的分权模式不同。事实上，如果不算村级单位，中国的地方政府数量远少于美国。各州县政府的数量差异很大，有些州只有二十来个县，而最多的德克萨斯州竟有240个县！每个县的平均人口为8. 3万人，但是县所覆盖的人口范围很不均衡。最小的德州爱县（Loving County）只有67个人，而最大的加州洛杉矶县却有950万人之多，相当于中国的大城市人口。

就县级以下的基层政府而言，美国目前有19431个市镇和16506个乡镇。“市镇”和“乡镇”听上去似乎有城乡之分，但是实际上只是反映了建制时期遗留下来的称谓，其结构、权限和职能都大同小异，并没有实质性区别。所谓的“市镇”包括市、镇和村，“乡镇”则是指北部新英格兰地区的6个州和纽约、威斯康星等另外14个州的县级以下地方政府。{2}美国大约有1.8亿人住在市镇，其中有7600万人住在超过10万人的市镇。但是大多数市镇的人口很少，将近一半的市镇不足1000人。乡镇人口分布的情况与此类似，但是规模比市镇小得多，超过1万居民的乡镇只占总数的7％ 。

就政府雇佣的人员来说，美国联邦和各州总体上相当精简。从1994年至今，美国有大约300万不到的联邦工作人员，其中160万从事国防和邮政业务。自从1970年代以来，联邦文职人员一直保持在300万以下，而且占全部政府雇员的比例在不断下降，从1960年的27.5％下降到1995年的13.5％。但是各州和地方政府部门有所扩张，地方雇员从1960年的630万上升到1992年的1570万。联邦雇员占总人口的比例从1960年的1.3％下降到1995年的1％，而各州和地方政府雇员占人口比例则从3.5％上升到6.3％；在同一时期，联邦雇员占劳动力人口比例从3.5％下降到2.2％，各州和地方政府雇员比例则从9.2％上升到14％。{3}总的来说，美国公职人员占总人口的比例（“官民比”）为8％左右，占劳动力人口的比例则控制在16％至18％的范围内。

无论在联邦还是各州，美国绝大多数公职人员都是行政人员。美国地方政府中队伍最庞大的从事基础教育的教职员工，占地方雇员总数的40％。其次是医务人员，一般占人数的10％上下。相比之下，立法和司法人员的比例则加起来不到5％。目前整个美国大约有50万名选举产生的官员，且绝大多数是地方层次的兼职人员。标准的职业晋升方式是从地方到州，再从州到联邦。因此，许多国会议员具有很深的州或地方根基，联邦法官和行政官员也是一样。州和地方政治为全国领袖提供了良好的训练场所，诸如道路、教育和财产税收等地方问题是不错的政治入门课。研究表明，要保持政府和公民的直接交流，人数不能超过1万人。{4}

美国不同地区基层官员的工资差别甚大。例如加州政府雇员的平均月薪在5000美元上下，而阿肯色、印第安纳等农业州的政府雇员月薪平均在2500至3000美元的水平。{5}公立学校教师的工资一般高于平均水平，例如加州教师平均月薪大约是5000至6000美元，且教职人员工资明显高于非教职人员。{6}和市镇或乡镇相比，美国县级政府官员的工资似乎反而更低，平均月薪只有2500美元，不少县的平均月薪在1500美元上下。阿拉斯加和加州平均工资较高，达到4000美元以上。{7}

（二）其他国家的地方政府

1835年，英国议会通过了《市自治法》（Municipal Corporation Act）。市民选举产生议员，为地方最高权力机关；议会进而选举市长，行政事务则由议会委员会管理。从19世纪末开始，英国地方政府分为三级自治。第一级有两类自治团体：一为县级市，具有县与自治市的全部权力，不受其他任何机关管辖，也没有次级机关；二为创设于1888年的行政县，包括城镇与县属地区，管理卫生、警察、道路、公共救助和义务教育等事项。第二级有三类：一为成立于1835年和1882年的自治市，具有县议会所行使的权力之外的一切自治权力；二为创设于1872年的镇；三为同年创设的乡，权力很小，无权处理警察、教育或道路等事项。第三级地方是创设于1894年的村（parish），村民少的设村民大会，村民多的设村议会。1972年，保守党政府提出《地方政府法》，将英格兰分为45个县，其中6个是都市县，其余为普通县；县以下设区，区以下设村，为地方基层单位。每一级地方政府都有一个民选议会，较大的村还设村民会议。伦敦大区除了伦敦市外，还包括32个自治市，其下均不设区。{8}

1949年，德国《基本法》第28条保障地方“在法律范围内处理地方社区的所有事务”，每个州都有自己的地方治理法律章程。联邦目前有16个州，其中柏林、汉堡和不来梅市是直辖市。各州人口从不来梅的66万和萨尔的100万到北莱茵一威斯法伦的1800万，每平方公里人口密度从梅克伦堡的77人和勃兰登堡的88人到柏林的3793人，人均国民生产总值则从36700美元的萨克森到60700美元的黑森不等。{9}联邦政府目前大约有160个机构，但是在联邦以下层次都没有自己的对口办公室，因而在很大程度上发挥着辅助性的非执行功能。联邦政府人员数量仅占公共雇员数量的8％ 。{10}县政府由县长（Landrat）和县议会（Kreistag）管理，其主要职能包括修建道路、医院和交通。基层政府则主要管理学校、文化和社会福利等事务。从1960年到1990年，德国地方政府职员增长了56％，目前地方政府的人事规模占整个国家组成人员的1/3左右。相比之下，联邦政府职员仅占10％，州政府职员则占了45％。由于州在传统上负责教育和警察职能，因而州政府规模相对庞大。地方政府雇员的15％负责一般性地方行政，14％负责社会政策执行，10％负责学校维护及成人夜校，各7％负责体育和娱乐设施以及负责维持公共秩序，8％负责与经济发展相关的工作。地方政府雇员的分布大致是市县占40％、乡镇占35％、县占20％。由于受到预算压力，目前每千人居民中政府职员的数量大约是20名左右，其中兼职职员的比例超过30％。{11}

德国的州以下有县（Landkreise），县以下分为都市和乡镇（Gemeinden），作为德国的基层政府。{12}县以下是乡镇，但是乡镇并不从属于县，县和乡镇之间存在径渭分明的权利、职能和义务。在原则上，乡镇对其边界之内的所有事务全权负责，但是某些乡镇没有能力负责的事务由县承担，例如医院和垃圾处理设施。某些较大的市镇融合了县和镇的职能，呈现“市县”的一级结构。在1970年代的合并之后，县的平均规模不到20万人。德国目前大约有323个县，116个市县。基层政府中最小的是“乡”，一般是农村；中等规模以上的则称为“镇”，一般是城市或城市化地区。德国大约88％的人口生活在城市或城市化地区，人口密度大约是每平方公里230人。目前的乡镇数量大约是14500个，乡镇平均人口大约8000人左右。德国有12个城市超过50万居民，他们总共约为人口的15％；另有4300多个乡镇不到500人，总共只占人口的1.5％，大约2/3以上位于东德境内。{13} 20世纪60、70年代，德国举行了大规模的乡镇合并。合并之后的乡镇人口规模小的有1000至2000人，大的如黑森州的乡镇有1.4万人，北莱茵一威斯法伦甚至达到4.5万人。{14}一般认为，合并之后的公共管理绩效大幅度提高，但是地方民主代表性则大大下降。

政府合并的始作俑者是瑞典。在1952年到1962年间，瑞典乡镇政府数量从2500个锐减到248个，平均人口将近3万人。1970年代，英国也启动了区划重组计划，将原来的1300个区合并为369个，平均人口为12.7万人。但在代表南欧模式的法国，合并计划因受到地方抵制而屡遭失败。1972年，法国议会通过法律将96个行省重组为22个大区（regions）基层政府的范围差异很大，有仅几十人的阿尔卑斯山村，也有里昂或马赛等大城市，但是大多数市镇规模很小。1990年的统计表明，在全部36551个市镇中，超过3万人的只有235个；84％的市镇不到1500人，43％的市镇不到300人。2002年，法国市镇数量增加到36763个，但基本结构没有改变。目前法国仍拥有大量乡镇，每个乡镇的平均人口只有1500人左右。相比之下，德国处于南欧和北欧两种模式之间。在各州中，北莱茵一威斯法伦接近北欧模式，而莱茵兰等州则基本上没有进行大规模合并，乡镇人口接近南欧国家。{15}

相比之下，俄罗斯联邦的政府结构要复杂得多。根据1993年宪法规定，俄罗斯联邦由89个联邦主体（subjects）组成，分为地区、领地、自治区、自治州、作为直辖市的莫斯科和圣彼德堡，以及主要由少数民族组成的自治共和国。并不是所有的联邦主体都享受同样的权利和义务，某些主体比其他享受更“完全的州权”。联邦主体的人口和面积也相差很大，最大的主体（Yakutia）面积和整个印度相当，是最小主体（Adygeya）的408倍。每个联邦主体有平均不到200万居民，但是莫斯科超过850万人，而人口最少的主体（Evenkia）只有1.8万人，是莫斯科的四百七十分之一。{16}巨大的地方差异对联邦治理提出了严峻挑战。

总的来说，各国地方政府的规模和数量并无定规。有的基层政府单位只管辖一两千人甚至更少，有的则高达几万人。一般认为，基层单元数量多、人口少有助于提高民主代表性，但是治理成本高；政府合并可以提高效率、降低成本，但是将牺牲其代表性。因此，理性的地方制度安排是在治理效率和代表性之间达到平衡。一般来说，基层政权的人口不宜超过两万人，否则将影响选民和政府之间的交流；在这个上限之下，基层政府的规模和人口可以根据当地需要自主决定。如果地方选民愿意付出更大的成本维持数量更多、离选民更近的基层政府并提供更多的公共服务，那么地方应该有权自主选择。各地的政府规模和人口不需要完全统一，但是最好是在全国平均的范围内，且中央和地方的整体政府规模不应超过总人口的10％ 。

二、中国地方建制

（一）中国地方规模

据2004年统计，中国目前共有283个地级市、374个县级市、852个市辖区、5904个街道办事处、2862个县级区划、17781个乡、19171个镇和652718个村民委员会。