周淑真 聂平平：改革开放以来我国腐败状况透视

摘 要：通过对改革开放三十年来我国腐败状况的透视，并借助国际透明组织的数据进行比较分析，能够更清晰地认识我国执政党从单纯依靠思想教育和严厉惩治，到寻求从源头上有效遏止和治理腐败的战略思路变迁历程，并得到启示。

关键词：改革开放；腐败；反腐败；国家廉政体系；透明国际

中图分类号：D089；D62；D26 文献标识码：A 文章编号：1007-5194（2009）01-

廉政是衡量一个国家政治发展和治理水平的重要内容。1978年中国开始实施改革开放政策，开启了从中央集权的计划经济向市场经济体制的转轨进程。伴随着经济迅速发展，腐败现象也开始蔓延，并严重威胁着社会稳定、政党存亡和中国的长远发展。30年来，中国的腐败问题不仅在国内引起了社会的强烈反响，也引起了国际社会的广泛关注。正如我们所切身感受到的：腐败正日益导致社会道德水平下降、扰乱市场经济秩序、扭曲政府治理规则、削弱政党执政权威。腐败现象的治理和预防已经成为国家政治稳定和社会和谐发展不容回避的重大问题。改革开放30年来，中国的腐败状况究竟如何？反腐败的成效有多大？中国的反腐败思路又是如何变迁的？对这些问题作出一个阶段性的经验总结无疑具有重要的意义。

一、改革开放以来腐败状况的总体透视

衡量改革开放以来腐败状况的程度可以采取主观测量法和客观测量法。主观测量法就是通过发放调查问卷、实地访谈、网上调查、电话调查等多种方式调查了解各种不同社会集团人们对腐败实际程度的主观评价，并在此基础上建立评估腐败状况的指标体系。这是国际上比较通行的一种做法。客观测量法则是通过对历年来各种反腐败机关查处的腐败案件进行统计分析来测量腐败程度的方法[1]。腐败程度可以用两组指标来衡量，一组是由腐败行为领域和数量分布状况反映出来的腐败频率，另一组是由腐败案件发案数量及其所造成的损失反映出来的腐败的规模。

为了对改革开放30年来我国的腐败状况有一个相对客观、全面的了解，本文首先通过客观测量法，对最高人民检察院1980 -2008年正式公布的腐败案件进行汇总统计。统计指标包括查处案件数、大案要案数、挽回经济损失数以及主要的腐败类型和重点治理领域等几个方面［资料来源：最高人民检察院工作报告（1980年-2008年），http://www.spp.gov.cn/］。通过统计数据，我们可以观察到改革开放30年来腐败案件的数量变动趋势和重点领域变化的一些基本规律。

第一，改革开放以来腐败案件的数量和涉及金额的变动趋势

（1）1979-1980年为第一个周期。1978年12月党的十一届三中全会确立了将党的工作重心转移到经济建设上来的战略，制定了改革开放的方针。此时经济体系的运行基本沿袭计划经济的模式。查处的涉及经济问题的案件数量仅数千件，1979年数据缺失，1980年查处案件只有7000件，大案要案89件（涉及金额一万元以上），腐败案件数量与改革开放前的水平相当。

（2）1981-1984年为第二个周期。腐败现象在1981年进入第一个波峰阶段，当年查处的案件开始急剧上升，达到31000件；1982年继续上升到32602件，这一年查处的大案要案激增到2512件。1983年数据缺失，1984年查处案件有小幅回落。1981-1983年涉及的金额数据缺失，1984年仅为0.9亿元。

（3）1985-1988为第三个周期。1985年查处案件数量上升到28000件，1986年急剧上升到49577件。该阶段内大案要案数量也呈急剧上升态势，1986年大案要案也达到这一周期的顶峰13888件，这一年案件涉及金额也增长迅速，达到了8亿元。1987年数据缺失，1988年查处案件回落到21100件。

（4）1989-1992年为第四个周期。查处案件数量在1989年形成高峰，达到58926件，大案要案也高达13507件。此后逐渐回落，1992年查处案件36700件，大案要案也降至9526件。涉及金额由1989年的4.82亿元上升到1990年的8.1亿元，1992年降至3.65亿元。

（5）1993-1997年是第五个周期。这一阶段我国的腐败现象蔓延比较快，几乎是直线上升。1993年是一个重要转折点，从这一年开始，腐败案件和大案要案的数量上升势头非常明显，分别在1996年和1997年达到改革开放以来的历史最高值，即145497件和48066件。1997年以后开始逐渐下降。在这一周期涉案金额一开始就从1993年的22亿元高位急剧攀升，并在1996年达到改革开放以来的一个高峰67.80亿元。

（6）1998-2002年是第六个周期。1998年以后，腐败的蔓延势头受到遏制，数量下降比较明显，但是发案率仍然处于较高水平。2000年查办案件达45113件，大案要案18086件，其中100万以上的特大案件1335件。如1999年，中国国际信托投资公司原副董事长金德琴侵吞公款达5000多万元；2000年，全国人大原副委员长成克杰受贿4000多万元；1998年，浙江金华特大虚开增值税专用发票案被查处，案值达63亿元；2000年，厦门特大走私案被查处，案值高达530亿元，偷逃税款300多亿元。这种大案要案，对国家和地方的政治、经济造成严重影响，破坏性是十分巨大的。

（7）2003-2007年是第七个周期。五年来共立案侦查贪污贿赂案件179696件，209487人，比前五年分别下降13.2%和9.9%，2007年立案数的比率比2003年提高了29.9个百分点，五年来立案侦查贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上的案件35255件，涉及省部级以上33人。为国家挽回经济损失达244.8亿余元。陈良宇、郑筱萸、邱晓华、刘志华、杜世成、李宝金、韩桂芝、王怀忠、高严、刘方仁……这些省部级官员纷纷落马，既彰显出检察机关加大对大案要案查办力度的战果，也极大地震慑了腐败犯罪势头的上扬[2]。

第二、改革开放以来不同时期腐败的主要类型和重点领域的变化

（1）改革开放初期，由于市场体系的残缺，以寻租为目的的各种经济犯罪开始出现，且大多以实物形态为主。此时我国的改革开放尚未深入，微观经营体制改革之后，企业拥有了一定的经营自主权，为了将企业可支配的利润用于扩大再生产，必须开拓购买所需生产资料和物资的渠道，于是，物资计划部门成了炙手可热的实权部门，腐败发生的环节也主要集中在这些部门，表现为主管人员利用职权贪污受贿或者以部门的名义倒卖车皮和国家计划统配物资，投机倒把等。

（2）从1985年开始，生产资料实行价格双轨制，“官商”、“官倒”成为倒买倒卖的主体，在生产资料领域和金融信贷、外汇领域的经济犯罪日益猖獗。据测算，1988年我国控制商品的价差总额在1500亿元以上，贷款利率差额在1138亿元以上，进出口汇差额在930亿元以上，仅这三项制度租金的总和就高达3560亿元[3]。在这种巨额制度租金的诱惑下，少数政府官员看到计划物资和紧缺商品供求矛盾产生的丰厚利润，纷纷参与套购国家紧缺物资，非法倒买倒卖和经商办企业。由此产生的“官商”、“官倒”和皮包公司使得我国的这一波腐败风潮在1989年达到高峰。

（3）1992年我国改革进入全面推进阶段，经济改革开始转向生产要素市场，国企改制，金融、技术、土地等生产要素市场的培育使权力介入寻求腐败收益的机会大大增加，权钱交易形成了权力商品化、资本化的现象，我国的腐败频度在20世纪90年代直线走高。腐败发生的重灾区由国有企业和生产要素行业渗透到了司法、执法领域。90年代中后期，改革初期的一些腐败类型在逐渐减少，行业不正之风普遍风行，出现了从“寻租”向“设租”发展的趋势；国有企业仍然是腐败的重灾区，政企分开和产权改革还没有取得实质性进展，国有资产流失现象严重；金融犯罪和土地批租等生产要素领域犯罪高潮出现。

（4）2000年后贪污行贿的窝案、串案，玩忽职守、滥用职权等愈发突出。吏治腐败现象迅速增多，买官卖官、司法腐败引起社会广泛关注。概而言之，20世纪80年代腐败重点治理领域多集中在流通领域，各种类型的“公司”泛滥；90年代金融、土地批租、工程建设以及司法部门的案件十分集中；进入21世纪，一些与早期转轨有着密切联系的腐败类型在逐渐消失，新的腐败行为不断出现，土地出让、产权交易、组织人事、政府采购、教育医疗、资源开采等领域成为治理腐败的重点。

二、改革开放以来我国反腐败战略思路的变迁

在改革开放以前，中国共产党的反腐败战略主要是以整风的形式进行思想政治教育，同时发动群众性的政治运动来进行反腐败斗争。在新中国成立后毛泽东主要采取的是群众运动的方式，他亲自发动领导了一系列旨在清除官僚主义和腐败现象的整党整风、“三反”、“五反”、“四清”等群众政治运动。在国家领导人清正廉洁的率先垂范下，高度的中央集权和计划经济相结合，清教徒式的意识形态控制了整个社会，加之一波接一波的政治运动，使得各级官员噤若寒蝉，小心翼翼。在改革开放前，中国的反腐败是以政治运动和群众斗争的形势出现的。由于毛泽东把腐败的滋生同阶级斗争紧密地联系在一起，因而把群众运动纳入了“以阶级斗争为纲”的实践中，这不仅不能从根本上解决问题，反而带来一系列严重后果，直至酿成“文化大革命”十年浩劫。历史经验表明，用群众运动的方式反对腐败，绝不是一种正确的选择。

纵观改革开放以来我国反腐败战略思路的变迁历程，可以分为以下三个阶段：

第一阶段，20世纪80年代，我国反腐战略的基本思路是“两手抓”。1978年党的十一届三中全会后，中共在反腐败总体思路上逐步形成了两点共识：一是反腐败不搞政治运动而是应该靠加强社会主义民主与法制建设来解决；二是在腐败成因上，个人的思想、作风问题固然重要，但制度上的问题更为重要更带有根本性，因此反腐败的根本出路在于积极进行政治体制改革。整个80 年代，我国反腐败战略的基本特征是坚持“两手抓”，一手抓思想政治教育，一手抓法制建设，依靠法律手段调查和惩治腐败分子，并开始重视通过制度化的渠道来开展反腐败斗争。邓小平反对把领导人的错误简单地归结为思想、作风问题，反对把官僚主义行为和特权简单地归结为思想问题，提出要把制度方面的问题放在头等重要的位置上，在《党和国家领导制度的改革》一文中集中论述了这一问题。在邓小平看来，制度和体制上的缺陷，是官僚主义、腐败现象滋生蔓延的根本原因。这些缺陷主要表现在权力过分集中，即由于我们过去长期认为社会主义制度必须对经济、政治、文化及社会生活的其他方面都实行高度中央集权的管理体制，所以，权力过分集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记特别是第一书记，这就必然造成官僚主义、个人专断，损害党和国家的民主生活和集体领导制度。应当说，这种分析从理论上结束了以往仅把腐败现象作为一种思想、作风问题或阶级斗争表现的历史，使反腐败斗争从一种迫切的愿望和要求成为一种理性、科学的实践。苏联解体前不久的1990年6月，《西伯利亚报》曾做过一次“苏共究竟代表谁的利益”的民意调查，被调查者认为苏共代表全体人民的占7%，认为苏共代表工人的占4%，认为苏共代表全体党员的占11%，而认为苏共代表党的领导机关及其官僚的竟占85%[4]！这说明：一个政党，一个政权，一旦失去民心，将陷入万劫不复的境地，最终难逃垮台的厄运。从苏共蜕变的过程来看，其腐败的根源在于权力的异化。在我国改革开放的新时期，集中的政治权力和分散的经济结构是导致腐败滋生蔓延的重要原因。因此，遏制腐败滋生蔓延的有效办法，就是在体制上使权力受到应有的制约和监督。

第二阶段，20世纪90年代，逐步确立依靠制度创新，从源头上预防和治理腐败的思路。进入90年代后，以江泽民为核心的党中央第三代领导集体在继承和发展邓小平上述思想的基础上，逐步确立了依靠制度进行廉政建设根治腐败的思路。反腐败战略也从80年代的“两手抓”发展为90年代的标本兼治、“三管齐下”战略，即进行思想政治教育特别是廉政教育（各级领导干部是重点），积极查办大案要案依法惩治腐败分子，依靠制度建设从源头上预防和治理腐败，制度创新成为反腐败的治本之策[5]。如果说政治体制改革主要是解决腐败产生的宏观制度结构或制度环境问题，