任中平：村民自治究竟应当向何处去?

【摘要】我国广大农村自改革以来以行政村为基础而建立和运作的村民自治模式，由于近些年来其基础条件发生了很大改变，正面临着一系列新情况和新问题，主要表现为动力衰减、财力匮乏和能力不足。要摆脱目前困境，应积极推动村民自治由行政村自治逐步向农村社区自治转型，为适应这一转变，就必须大力加强农村社区自治的基础条件建设，为实现这一转型创造有利条件。

读了《理论与改革》2011年1期发表的关于村民自治问题的两篇观点和风格迥然不同的文章后，感到很有收获：冯仁同志作为一位长期从事农村工作的基层领导者，在他的文章中生动地反映了当前村民自治工作中存在的一些重要问题，尽管其措辞直白犀利，所得出的“村民自治走进了死胡同”的结论也欠妥贴，但他敢于说真话、讲实情的诚恳态度，令人敬佩，他所反映的这些情况和问题，也的确值得我们高度重视。而彭大鹏作为一位专门从事中国农村问题研究的学者，从理论上将近年来关于村民自治的各种责难与质疑进行了梳理，并从制度分析的视角对村民自治的来龙去脉及其性质作了具体分析，对其实践中存在的选举“乱象”、精英流失、两委矛盾、乡村关系以及农村公共产品供给不足等问题，从学理上进行了深入阐释，并提出了自己的思考建议，应该说也具有一定的说服力和解释力。但令人遗憾的是，他却未能直接回应冯仁同志提出的由于农村情况变化而广大村民已经“无动力实行自治”、由于农村精英流失而“无能力实行自治”这两个最主要的问题。在我看来，两位作者的观点分歧，实际上体现的是村民自治工作中应然与实然、理论与实践之间的强烈反差，或者说是研究者的逻辑与实践者的逻辑之间的矛盾冲突。两者的争论促使我们进一步思考：当前村民自治究竟应当向何处去？借此机会，笔者依据近些年来对四川各地农村进行调查掌握的实际情况和关于这一问题所作的研究思考，谈一些自己的观点和看法，以期引起大家对这一问题更进一步的讨论。

一、主要问题

必须看到，村民自治是我国农村在人民公社解体以后，在中央推行土地联产承包责任制的背景下广泛实行的一种政府主导下的强制性制度变迁，其基本形式是以行政村为单位而建立和运作的，在一定时期内在乡村治理中发挥了应有的作用，取得了积极的效果。正如中国农村问题专家徐勇教授所言：村民自治是中国政治体制改革最深入的一个领域，它作为基层直接民主的有效形式，从根本上改变了长期以来中国社会普遍存在的自上而下的授权方式，将一种自下而上的乡村社会的公共权力产生的方式用制度确定下来，体现了法治和民主精神，是现阶段中国民主政治建设的起点和突破口。但随着土地联产承包双层经营体制的丧失和农业税的取消，农民由过去的承包经营向国家和集体缴税纳费，到现在变成免税免费，而且国家财政还给予各种补贴。并且，由于近年来中央提出要加强新农村建设，国家的各种惠农政策进一步实施，使原来长期困扰我国经济社会发展的“三农”问题有所缓解，农村干群关系有所好转，党在农村的执政基础得到加强和巩固，但同时也致使原来以行政村为单位的村民自治的基础条件发生了很大改变，于是，在西部地区经济发展较为落后的广大农村，村民自治在新的历史条件下面临着一系列的新情况和新问题，这些问题集中表现为：

1、动力衰减：村民参与的积极性不高

冯仁根据他对村民自治情况的了解和分析，认为现今的农村“已无动力实行自治”。这句话虽然说得有点过头，但客观地讲，从四川省许多地方村民自治的现状来看，他所反映的情况应当基本属实。根据我们近年来对四川省十多个地区的广大农村所作的一项调查统计来看，目前村民自治工作中主要着存在以下一些困难和问题：第一，对于村委会选举是否关心问题，调查显示，村民对村委会选举关心程度不高。合计共有51.4%的村民表示非常关心和比较关心，但还有48.6%的村民对此表示很少关心和无所谓的态度。第二，对于参加上届村委会选举投票的原因，60.9%的人是因为村里要求和随大流，另外还有6.8%的人是因为担心不参加选举得罪人，只有20.9%的人认为参加选举对自己后好处。可见，大多数村民参加选举是消极被动的。第三，对于没有参加上次选举的原因，29.5%表示不在家，22.7%认为选不选对选举结果影响不大，14.5%对选举不感兴趣，12.9%对候选人不满意，12.4%对程序不满意，8.0%属于其他原因。由此看来，影响参选率的主要原因还是村民对选举缺乏积极性。另外，根据我们专门针对四川省广大农村村干部所作的另一项关于村民自治工作的调查结果也显示，村民参与积极性不高是村委会选举中一个比较普遍存在的问题：对于村委会选举工作，有29.4%的村干部认为选举中最令人担心的问题首先是选民投票率低，这是关于这个问题的所有答案中排列首位的选项。

实际上，不只是村委会选举的动力不足，而且村务公开和民主管理同样也面临困境。据我们调查了解，四川省许多农村已经很难召开村民大会，有的地方甚至连村民代表会议都难以召开。另外，最近中国社会科学院农村问题研究所的于建嵘教授根据自己的调查了解，也认为这个问题在一些地区、尤其是在比较贫困的村庄非常严重。由于缺乏公共资源，人们对谁当村里的领导并不关心，选举代表的热情也不高。很多时候村民代表会议连基本的代表人数都达不到，即使勉强凑齐人数也是走形式，村民很难表达自己的真实意见，村民代表会议成了举手会，大家都不愿意参加，没有取得应有的作用和效果。于是，法律规定的村民会议和村民代表会议常常流于形式，这也就不难理解为什么为数不少村庄的村民自治会演变为“村干部自治”了。

2、财力匮乏：村民自治的经济基础丧失

根据我们专门对四川省农村村干部中所作的这项问卷调查的统计结果还表明：许多村干部认为，影响村委会工作成效的最主要因素是村集体缺乏资金。调查显示，影响村委会工作成效的主要因素依次排列为：村集体缺乏资金（54.1%），村干部能力不够（14.6%），村务管理不民主（14.6%），村民对村务管理比较抵触（10.8%），宗族势力干预村务管理（5.1%），其他（0.6%）。事实上，自从农村实行家庭联产承包责任制以来，四川省大多数农村集体经济已经解体消失，成了“空壳村”。在税费改革之前，村里还可以通过提留获得一些资金用于村庄公共事务。而在农业税取消之后，彻底断绝了村集体的经济来源，村集体资金的缺乏导致村庄公共事务的经费投入没有来源和保障，这就必然影响村委会的工作成效。所以相当多的村干部认为税费改革后由于经费短缺，很多农村公共事务难办。因此，农村集体经济的空虚薄弱是制约村民自治发展的关键因素。

3、能力不足：村民自治的干部基础弱化

还必须看到的是，自上个世纪90年代以来，迅速兴起的城市化进程使得大量农村精英离开村庄，必然会导致村民自治主体力量的日渐萎缩。发达国家的历史经验表明，农民进城务工是随着社会经济发展，特别是现代化进程而发生的客观必然过程。90年代以来，我国农村大量劳动力流向城市，一方面促进了城市化、工业化、现代化的进程，另方面也为解决农村剩余劳动力找到了出路。然而，进程务工的大多是农村的青壮年劳动力特别是文化程度较高的农村精英，农村精英的大量流失给村民自治带来了极大的挑战：农村精英的大量流失，降低了村委会选举的质量，使村级组织后备人才空虚；同时，进城务工的农民对村庄的公共事务逐渐缺乏兴趣，加之交通往返不便等原因，也使他们难以参与乡村本土的政治生活。据调查统计，在打工大军中，18-45岁的青壮年占92%，而有初中以上文化程度的占70%，他们当属农民中的精英人才。并且，农村中外出打工人员大多是文化程度较高的男性青年，男性比例高达79.2%。而留守在村里的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、年幼的儿童和上了岁数的老人，这些留守人员的文化程度、政治素质与外出务工的村民相比，可以说相差甚远。这就直接导致村委会选举时参选人数较少、村委会成员的选择面越来越窄，村民选择合适的人选就越来越困难。因此，冯仁同志认为，目前的农村“已无能力实行自治”。他指出：现今的农村，由于大量青壮劳动力外出务工，只剩下部份妇女儿童老人。以平昌县为例，平昌有83万农民，其中30万学生儿童，31万外出务工。要靠剩下这部分村民来进行村民自治，显然是自欺欺人。这就是说，目前村民自治的更大难题不仅在于农村精英的流失，而是大量农村人口的流失。所以，有一位专门从事农村文化工作的同志曾经提出：我们一直在谈乡村问题，我们拼命说到农村去，每个月给每个村放部电影，结果放电影没人看。说我们每个村要建立一个图书室，村村都有图书室，每个图书室要有5000册书，你会发现没人看。每个村要建一个小学，没有小学的地方我们要搞希望工程，希望小学建了很多，但现在怎么样呢？几年过去，这些小学现在大部分都成了养鸡场，成了猪圈，成了系马的地方，养驴子的地方。农村人口发展的趋势还是在不断减少，这个变化趋势还在继续。

二、问题分析

那么，目前广大农村的村民自治究竟是否还能按照改革初期设计的老路子继续走下去，关键取决于上述一系列难题是否可以在现有体制和运作模式下得到化解。下面，我们就对这些问题作更进一步的分析和探讨。

1、动力问题

这是目前许多地方村民自治实践中现实遭遇的首要难题。根据历史唯物论的基本观点，人们的政治活动归根到底是由他们的经济利益所决定的。无论是现代民主政治的理论和实践都表明，要推行一种科学的民主管理的机制，必须得到广大民众的支持和参与。只有广大村民积极参与了，并且也有能力当家作主了，村民自治的格局才能真正形成，村民自治也才有内在的动力。而从目前的实际情况来看，村民自治作为我国农村基层民主的一种基本形式，尽管政府的主导作用非常重要，但经济的原因是始终是基础性的制约因素。因此，村民自治要高质量地运行，必须要有足够的经济保证。美国政治政治学家亨廷顿认为：“对大多数人来说，政治参与只是实现其他目的的手段。”在中国，广大农民刚刚摆脱温饱，还在为自身和家庭的生存而奋斗，与大多数农民最贴近的只能是较低层次的物质利益。因而，群众的民主需求，归根到底还是要与他们的经济利益紧密结合。基层民主一旦离开了民众的实际利益，久而久之就必然出现动力不足，就会难以持续。应当承认，改革初期的农村集体还拥有一定的经济资源，与农民在经济利益上还有直接的联系，因而这一时期广大农民对于村民自治还是比较关注和积极参与的。然而，自上个世纪90年代以来，由于大量农民进城务工，因而村民自治与这些农民的利益相关性逐渐淡化。尤其是近几年取消农业税之后，许多村民觉得村委会与自己已经没有什么经济上的关系，农业生产是自己的事，现在村干部不像以往那样收取税费，干群关系也比以前缓和了，村集体也没有什么资源值得关注，村委会也不能帮助村民解决什么实际问题，于是许多村民对村民自治也就越来越感到没有多大意思，村民的政治参与也就越来越缺乏动力。由此看来，随着工业化、城市化进程的加快，传统意义上的乡村社会必然衰落，农村人口的大多数终归要进入城市，农民进城之后当然他的利益关系也就进了城。而“民主是跟着利益走的，利益延伸到哪里，民主就扩展到哪里”，于是乎，原来曾经一度热热闹闹的村民自治必然出现动力不足，这大概是任何人都无法改变的现代社会发展趋势所决定的。

2、财力问题

这是村民无动力实行自治的深层原因。事实上，不仅政治参与的深刻动因在于经济利益驱动，而且政治的实际运作也同样离不开一定经济条件的支撑。现实中的村自治组织如果缺乏起码的经济基础支持，那么，它在实践中肯定难以实现真正的自治，而在很大程度上便会沦为完成上级任务的“政府派出机构”。所谓村民自治的经济基础，是指村民自治运转所必须的物质资源。村民自治组织作为公共组织，要在全村范围内开展公共治理，提供公共服务，必须要有一定的经济基础作为支撑，即村民自治必须要有相应的治理资源相配套，否则，村民自治就无法真正展开。很显然，对全国大多数农村而言，村民自治的经济基础已经丧失了。分田到户以来，村庄集体经济迅速解体，全国农村出现了一个持续的去集体化趋势，大部分村庄都成了所谓的“空壳村”，村民自治运转所需要的治理资源比较缺乏。村级组织一旦失去了自身的治理资源，便会一味依赖来自上级政府的财政转移支付，经济上的不独立势必导致自治受到严重影响，