王朝明：中国农村30年开发式扶贫：政策实践与理论反思

自20世纪70年代末改革开放以来，中国农村近30年不间断地推行了开发式扶贫战略，取得了历史性的成就。据农村贫困人口监测数据显示，未实现温饱的绝对贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2007年的1479万人，同期贫困发生率从30. 7%下降到1.6%。 贫困地区的基础设施、文化教育和医疗卫生事业得到了不同程度的发展，贫困人口的基本生产与生活条件得到了大幅度的提升。中国在整体上进行经济转型、稳步推 进现代化的进程中，有效地完成了经济增长和缓解贫困的双重任务。但是，也必须看到在开发式扶贫推进过程中，贫困人口仍有漏出，农村社会保障建设与扶贫战略 没有相互配合，扶贫政策绩效并不像预计的那样理想，开发式扶贫对于当前农村1400多万贫困人口的脱贫效用已经十分有限。因此，对农村近30年的开发式扶贫政策经验进行理论总结与反思，对制定后20年中国农村新的扶贫战略是十分有意义的。

一、中国农村扶贫开发的历史演进和主要成就

新中国成立之后，政府对治理旧中国遗留的一穷二白的面貌，尤其对改变中国农村贫穷落后状况的工作一直没有停止过。但在改革开放之前，其做法在很大程度上仅局限于对贫困人口实施生活救济，对边远落后地区(主要是老、少、边、穷地区)输送物资，进行外部支援和财政补贴。因此，在农村作为一场严格意义上的反贫困政策的出台是20世纪80年 代初的事。它与以往做法的根本区别在于，对贫困的缓解不是单纯依靠实行生活救济，而是与区域经济发展、农村生产经营体制改革联系起来，通过直接的利益挂 钩、调动农民劳动积极性，并且用发展生产、扩大就业和增加收入来缓解农村贫困。这就是后来称之为的“区域开发式扶贫战略”。

扶贫开发作为一项全国性政策是在1984年提出的，其背景是:在 全国范围实施的以家庭联产承包责任制和价格调整为主要内容的农村经济体制改革，极大地提高了农民生产积极性，促进了农村经济快速增长，农村贫困人口数量大 幅减少。但是，这一进程极不平衡，经济增长在不同地区不平衡，农民参与受益程度也不平衡。也就是说，靠一般的发展政策难于解决那部分贫困人口特别集中地区 的经济发展问题，需要对这类地区和这部分人实施一项特殊的扶持政策。因此，从20世纪80年代中期开始，在全国范围内开展了以解决农村贫困人口温饱问题为

主要目标，以改变贫困地区经济文化落后状态为重点的大规模扶贫开发。现在看来，当时中国政府采用以区域开发为特色的开发式扶贫方式也主要是基于以下几方面的考虑。

首先，与实施全覆盖的生活救助扶贫相比较，区域性扶贫开发瞄准的是贫困地区而不是贫困家庭和个人，从而使贫困群体的识别难度大大降低，这与广大农村地方政府在如何识别扶贫受益对象的技术管理与制度设计的能力是相适应的。因为扶贫开发推行了近30年，对农村贫困人口的识别问题到目前为止也没有很好解决。

其次，开发式扶贫的 重点是改善贫困地区的生产和生活条件，通过基础设施和公共服务的改善来提高当地的农业和非农业的生产效率，从而使农户能够通过提高效率来增加收入并摆脱贫 困。这样，地方政府只需要集中财力于基础设施建设和公共服务，需要的财政资源就相对较少，并且政府还可以通过动员和鼓励金融机构为贫困地区和农户的生产活 动提供直接的资金支持。但要实施全面的社会保障对于贫困地区各级政府的财政开支能力来说则是难以承受的，一个连基础教育和基本医疗服务都不能完全保障的农 村贫困地区，全面实现以收入补贴为主要内容的社会保障只能是一种奢谈。

再次，以区域为对象进行扶贫开发可以充分利用行政管理系统，有利于降低管理成本。这就是后来从中央到地方(省、市、区)扶贫领导小组、扶贫办公室这些扶贫组织系统建立的行政基础，也是各种扶贫政策和扶贫资金通过这个系统贯彻落实的条件。

中国农村区域性扶贫开发自上世纪80年代初推开以来，在随后近30年中不断发展变化，其历史的演进大致可分为四个阶段。

第一阶段，农村经济改革和小规模的区域扶贫(1978―1985年)。在这一阶段通过农村经济体制创新，实现全面经济增长和改善农业交易条件，减缓了农村贫困。从1978年 底开始，中国农村开展了以家庭联产承包制为中心的体制改革，使农民重新获得了使用和管理土地、安排自己劳动及投资的权利，激发和调动了广大农民生产积极 性，生产效率得以大幅提高。并且由于较大幅度提高农产品价格，改善了农业交易条件，使得农民收入迅速提高，大大缓解了农村贫困问题。在逐步推进农村经济改 革、增加农民收入的同时，中国政府也开始利用专项资金扶持部分极端贫困地区的经济发展。1980年设立了“支持经济不发达地区发展资金”，投向贫困地区。1982年开始实施了为期10年的“三西”(甘肃定西、河西与宁夏西海固地区)农业建设计划，帮助这些极贫地区治理生态、改善环境和发展农业生产。因此，这一阶段全国农村没有解决温饱的贫困人口从2. 5亿人减到1. 25亿人，平均每年减少1786万人，贫困发生率从33. 1%下降到14. 8%。

第二阶段，大规模有针对性扶贫计划的展开(1986―1993年)。在这一阶段主要通过大规模的有计划的扶贫开发与一定的宏观经济政策相结合减缓农村贫困。随着市场化经济改革的展开，农村经济增长不再自动地导致贫困人口的减少。相反，在20世纪80年代中后期，中国的经济增长拉大了地区间和农户间收入的绝对差距。在此情况下，仅靠全面经济增长已无法在缓解贫困方面有更大的作为。因此，针对一些地区发展缓慢、一部分群众生产生活条件非常困难的情况，从20世纪80年代中期开始，中国政府决定在全国范围内有计划、有组织、大规模地开展扶贫开发工作。此项工作目标是，通过采取特殊的政策和措施，促进贫困人口集中地区尽快减少贫困。1986年 国务院贫困地区经济开发领导小组成立，安排了专项扶贫资金，制定了放宽地区间农民迁移的限制、支持劳动密集型产业发展、鼓励并促进贫困地区和贫困农民参与 全国经济发展以及确定和调整给予国定贫困县扶贫援助等优惠的宏观经济政策。同时，对传统的救济扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针。由于增大扶贫计 划的覆盖范围和调整宏观经济政策等措施的作用，到1993年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口由1. 25亿人减少到近8000万人，并且每年减少640万人，贫困发生率由14. 8%下降到8. 7%。

第三阶段，“八七扶贫攻坚计划”(1994―2000年)。这一阶段是以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布为标志。该计划明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。由此，中国扶贫开发进入了最艰难的攻坚阶段。为了实现2000年基本消除农村绝对贫困这一伟大目标， 20世纪90年代中后期，我国的扶贫开发工作发生深刻的变化，主要是由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由救济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区(主要是贫困县)向扶持贫困村、贫困户(主要是贫困人口)转变。同时，较大幅度地增加了扶贫资金。三大扶贫项目(扶贫贴息贷款、以工代赈和发展资金)投放的扶贫资金从1995年至1999年增加了1. 63倍。这一阶段，政府在宏观经济政策方面也明确提出了加快中西部地区的经济发展计划。实践证明，将扶贫到户与促进中西部地区经济发展的宏观政策相结合，对缓解农村贫困产生了积极意义。到1999年底，中国农村贫困人口已降至3400万人，贫困发生率也由8. 7%下降到3. 7%。2000年中国政府宣布“八七扶贫攻坚计划”确定的战略目标基本实现，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。

第四阶段，农村扶贫开发纲要的实施(2001--2010年)。 在“八七扶贫攻坚计划”完成之后，农村剩余的贫困人口分布已经相当分散，并且大多分布在生存环境与生产条件十分恶劣的高寒山区、大石山区、缺水干旱区以及 边疆少数民族聚居区，有的贫困者还是丧失劳动力或没有劳动能力的残疾人员、孤老、孤儿等，依靠开发式扶贫已经很难使这些贫困群体脱贫。如果继续以贫困县作 为扶贫开发的基本单位，就意味着有将近一半的农村贫困人口不能从中央政府的扶贫投资中受益。因此， 2001年6月，国务院出台了《2001―2010年的中国农村扶贫开发纲要》，虽然还叫“扶贫开发”，但扶贫工作重点与瞄准对象已经做了重大调整。扶贫工作重点县放到西部地区;贫困村成为基本瞄准对象，扶贫资金覆盖到非重点县的贫困村;同时，注重发展贫困地区的科学技术、教育和医疗卫生事业，强调参与式扶贫，以村为单位进行综合开发和整村推进;承认城乡间人口流动是扶贫的一个重要途径，要采取新的政策举措使农村居民更容易转移到城镇地区就业。回顾30年中国农村扶贫开发的历程，在党中央、国务院高度重视和正确领导下，经过贫困地区广大干部群众的积极努力，我国扶贫开发工作取得了巨大的历史性成就，这些成就主要是: (1)解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题，为我国进一步全面发展小康社会奠定了基础; (2)贫困地区的生态环境，基础设施和生产生活条件明显改善; (3)科技、教育、文化、卫生等社会事业发展较快; (4)一些集中连片的贫困地区整体解决了温饱问题。中国扶贫开发所取得的成就，不仅为中国的现代化发展创造了条件，同时也是对世界反贫困事业做出的贡献。世界银行在《中国20世纪90年代扶贫战略》的报告中，对中国的扶贫开发作出了这样的评价:“自1978年经济改革开始以来，中国在缓解贫困方面取得了给人深刻印象的整体成就。”

二、中国农村开发式扶贫战略及其政策绩效评析

20世纪80年 代中期，中国农村的扶贫战略发生了根本的转折，即从过去通过经济增长来增加贫困人口收入为主并辅以适当救济的反贫困战略，转变为实行以促进贫困人口集中区 域自我发展能力提高与推动区域经济发展来实现稳定减贫和消除贫困为目标的战略。这种区域开发扶贫战略体现出以下几个特点:第一，它将贫困人口集中区域(基本单位是贫困县)作为扶贫的基本操作单位和工作对象;第二，强调通过实现贫困地区的经济增长来缓解贫困;第三，强调主要通过开发贫困地区的资源来实现区域经济增长;第四，重视提高贫困人口的素质，改善基础设施和加强应用科学技术的作用;第五，考虑到了在缺乏基本生存条件的地区实行人口迁移和劳务输出的作用。围绕上述区域开发扶贫战略，逐步形成了一系列的农村扶贫开发的政策措施，概括起来主要包括:

1.组织保障政策。1986年国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着我国反贫困的组织系统正式确立，即按照统一部署，各省(区)、地(市)、县(旗)也分别建立起负责贫困地区经济开发工作的组织机构。

2.目标瞄准政策。为了有效实施反贫计划，必须确定区域范围。1982年中国政府实施的第一个区域性反贫困计划，是对甘肃定西中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区的所谓“三西”农业综合治理计划与大规模开发建设。实施这项计划中央政府专项拨款20亿(每年2亿元)。1992年，国务院为支持“三西”地区的进一步发展，决定“三西”农业建设计划再延长10年。1999年经验收，“三西”地区已经从整体上解决温饱。此外，区域开发扶贫战略瞄准的基层单位是贫困县。从1986年起，按照当时确定的贫困线标准划定328个贫困县，到1994年，全国贫困县划定的总数达到699个，其中列入国家“八七”扶贫攻坚计划的贫困县数为592个，即国定贫困县。在划定贫困县的基础上，国家强调要把贫困县中的特困乡、村作为扶贫攻坚重点，集中力量解决贫困户温饱问题。

3.增加投入政策。区域开发扶贫战略中增加投入政策，是通过设立专项基金用于贫困地区经济开发，主要包括三部分:一是由各级政府扶贫办负责审批项目，农业银行负责发放的贴息贷款计划;二是由国家财政出钱出物，吸收贫困人口参加各类公共工程建设的“以工代赈”计划;三是以发展资金为内容的财政扶贫资金计划。1986―2005年，按现价计算的中央政府拨付的这三项扶贫专项资金累计达3228亿元，其中贴息贷款1671亿元，以工代赈834亿元，财政扶贫资金723亿元。此外，自1987年以来，国家每年还以优惠价格向贫困地区提供化肥、地膜、钢材、木材以及运输工具等支持贫困地区发展农业生产，解决贫困户的粮食自给。