唐贤兴：中国治理困境下政策工具的选择对“运动式执法”的一种解释

各种批评观点的局限性

为了揭示政府在制定公共政策时是如何进行政策选择的，我们必须对政策工具(policy instruments) 进行系统的考察。为了有效地制定公共政策，政策制定者“必须理解他们自己可能采取政策工具的范围，同时也理解在这些不同政策工具之间存在的某种差异”[1]。“运动式执法”是到目前为止中国政府最为依赖的一种治理手段，是一种针对管理中的一些顽症进行集中整治的方式，因而表现出临时性、间断性和强制性等特征。

在政府部门乐此不疲又不假思索地采取这种政策工具的同时，学术界则对这种治理现象提出了尖锐的批评。研究者们对运动式执法所持的批评与否定态度惊人地一致，很少认识到这种带有必然性的治理方式还存在着某些方面的积极功能。特别是，对本来具有临时性特点的运动式治理何以在实践中会演变成一种常态化的政府管理方式，现有的理论研究缺乏深入的探讨。实际上，隐藏在这个问题背后的是中国治理过程所面临的困境，其中，政策工具的选择困境尤为突出。

一些分析者指出，运动式执法的基本过程存在着一个无法跳出的“轮回”：震惊社会的重大恶性事件发生→领导做出重要指示→政府有关部门召开紧急会议，部署专项整治行动→执法部门展开声势浩大的检查、处罚行动→总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕成果[2]。也许这是运动式执法这种治理模式受到广泛批评的原因所在。因为每次运动式执法所达到的“成果”只是行动本身所规定的目标(也就是政府管理中的“指标”)，指标的实现并不等同于问题的解决。这可以看出，那些对运动式执法持批评态度的理论观点实际上存在着其自身的悖论：对政府用非常规的方法来解决社会问题抱着很高的期望。但中国的现实是，很多社会公共问题从根本上来说超出了政府管理部门本身的能力范围，在社会发生快速转型、政府与市场和社会的关系发生巨大变化的现实趋势下，政府若再像以往那样扮演唯一的治理主体已经不能满足解决公共问题的需要了。因此，每次运动式执法为下一次类似的行动提供了契机――当问题的严重性积累到一定程度后，下一次运动式执法便到来了。

对于运动式执法的后果的批评，大致有这样一些代表性的理论观点：第一，带有人治色彩的运动式执法有悖于法治精神，损害了法律的权威，同时也是一种反市场的行为;第二，具有形式主义特征的运动式执法，既助长了政府执法的随意性，降低政府信用，又助长了违法者的投机心理，是一种浪费行政资源但效率低下的“头痛医头、脚痛医脚”的管理方式;第三，效率和工具主义取向的运动式执法，往往导致执法的公正性缺失以及对人权的侵害。

如果是泛泛而论，这些批评在一定程度上无疑是正确的，但是，当我们把运动式执法放到具体情境下进行分析的时候，那么，有关的批评就存在着一些问题。任何类型的政府治理在回应环境挑战时都会选择相应的政策工具，而且一般而言，特定的政策工具都是针对特定的问题的。政府在回应环境的需要和压力而做出决策时，选择什么样的问题进入政策议程，选择什么样的政策工具来解决问题，必然受到多方面因素的制约，而不可能是纯粹主观随意性的行动。考虑到在现代化过程中政府能够运用的资源相对来说总是有限的，因此，运动式执法希望能在资源限制条件下尽快解决问题也应该可以得到理解，何况运动式治理本身具有一定的社会动员功能。从公共管理的角度来说，中国在治理过程中一直缺乏有效的政府间合作机制，而从成熟的治理机制的要求来说，政府间的合作关系至关重要。运动式执法至少在一定程度上可以成为促成政府间合作的一个因素。

本文从政府决策中对政策问题的确定、资源短缺条件下的政策工具选择和增进政府间合作这三个角度，对运动式治理的必然性、客观价值以及这种治理方式面临的困境进行分析，并试图对一些反思和质疑运动式执法的理论观点重新进行检验。

公共问题的多样性与决策问题界定中的政府偏好

运动式执法的一个主要特征是有关部门在短期内最大限度地动员自身资源，对某些管理顽症进行集中清理整顿。这就很容易引起人们的质疑：既然政府在日常执法中经常说“一抓就灵”，为什么平时不抓?为什么经常声称对违法行为要“露头便打”，又为何常常“养鼠成患”?作为对现象和事实的描述，这些质疑本身没有什么过分之处，但如果我们从实际的决策过程来思考，那么，对那些管理顽症进行集中整治并不是政府治理过程中的反常现象，相反，在相当程度上存在着某种必然性和必要性。

公共政策制定的第一步工作是明确界定政策问题。然而，由改革开放所推动的社会转型在相当程度上是一个问题增生的过程，即随着经济的快速发展，需要由政府来解决的问题越来越多，表现出高度的复杂性、异常性和相互依赖性的特点。这使得政策的执行存在马兹曼尼安和萨巴蒂尔所说的“技术性困难”[3]。比如在环境保护问题上，在为消除污染而设计政策时，我们必须承认几乎没有什么可用的办法能使其中的目标彻底实现，因为这涉及到一系列的政策制定和执行;再如经济发展战略的调整，产业结构的设计，技术创新，以及人们行为的改变。面对有着多方面根源的社会公共问题，要设计一个单一的政策和采取某种单一的政策工具，在通常情况下可以被认为是徒劳无功的。

政府在治理中面临的一个实际困难，是在众多问题中选择什么样的问题进入决策议程。究竟什么样的问题可以进入政府决策议程，政府又将采取什么样的政策工具来解决这些问题，受到很多方面因素的制约。以发展经济为中心的改革战略，实际上为公共决策设定了问题进入政府议程的特定模式。受到资源相对缺乏的制约，政府在决策时必然要对哪些问题是公共决策问题和哪些不是做出选择，也就是说，并非所有的问题都能进入政府的议程。即使引起政府重视的那些问题，在进入决策议程时也存在着一个轻重缓急的优先次序排列问题。对于运动式执法要解决的那些问题，可能存在着以往政府主观上不予重视的因素，但更主要的原因往往在于，这些问题在特定的决策时间范围内还排不上政府的议程。当一些社会问题和矛盾越来越严重，产生了具有相当影响的事件，政府面临来自公众越来越大的压力时，这些问题就容易进入政府议程，按照约翰・金登的说法，这时候解决问题的“政策之窗”打开了[4]。这时候之所以需要集中相应的资源，在短期内对日益严重的公共问题进行集中整治，原因就在于迫切需要政府在“政策之窗”被打开的时候抓住机会迅速采取行动，否则机会稍纵即逝，会错过解决问题的时机。因此，按照心理学家的说法，在对运动式执法进行批评的时候，批评者经常容易产生“旁观者迷”的认知偏差，其中的一些批评就难免失之公正。

其实，无论是什么样的政治和决策体制，现实中的大多数决策往往是在模糊性状态下做出来的。科恩等人早在1972 年就提出了政策选择的“垃圾桶模型”(Garbage CanModel)，认为政策制定过程是一个“有组织的无政府状态”[5]。一方面，“有组织的无政府状态”意味着，决策必然包含着巨大的模糊性。模糊性是一种“对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态”[6]。对于决策而言，多种思考方式的存在经常会带来含糊、混乱与压力，其背后的利益关系也许是不可调和的。如上海市2007 年7 月展开的整治群租房的集中执法行动，在决策过程中就面临着不同利益、偏好与价值观的冲突。据来自决策部门的信息，当时在进行决策时，一些决策者认为群租房危害到公共安全，加大了政府治理的难度，因此必须予以坚决打击;而另一些决策者认为，要求整治的声音主要来自社会中的一些强势群体，而鲜有处于弱势地位的群租客的利益表达，因此，纯粹的打击无助于问题的解决。

另一方面，“有组织的无政府状态”意味着，决策者的偏好是成问题的。中外大量案例表明，政策制定者不仅几乎从来没有非常清晰地阐述其政策目标，而且经常因时间的限制而匆忙做出的决定并未弄清其偏好究竟是什么。如，为期30 天的北京市整治黑车的“狂飙行动”(2006 年5 月) ――这一行动被有关专家称之为“运动式行政执法的典型范例”――要达到的政策目标是杜绝黑车，但是，在多长时间里、在哪些区域杜绝黑车现象并没有得到明确的阐述。尤其是，落后的城市公共交通体系是黑车泛滥的一个深层次原因，但如何改善和解决这个问题，并没有被当作是整治行动需要考虑和解决的问题。在上述两个情况下，决策者并不清楚什么才是公共政策真正需要解决的问题，而且政策问题的界定常常是模糊的且不断变化的。既然政策问题和政策偏好都不清楚，决策者也就不可能选择能够带来最大净收益的政策工具[7]。

管理资源的匮乏与政策工具的选择空间

政策工具理论告诉我们，多种政策工具的存在以及它们之间的差异性，说明大多数政策工具在技术上都是可替代的。这就意味着，尽管一个政府部门或机构可能对一些特定的政策工具存有偏好，但任何选定的政策工具不能单独发挥作用，而必须与其他政策工具配合使用。但转型时期中国政府治理面临的另一个困境是，面对市场失效和社会失序，政府除了采取运动式执法这种手段之外，几乎不存在可供选择的其他政策工具。

前述问题的不断增生并不是我们理解政府选择治理手段的充分条件，但问题的增生加剧了中国超大规模社会的资源稀缺与需求满足之间的紧张关系，对治理手段的选择产生了直接的规定性。超大社会的属性对于实现政府治理构成了一个特殊的条件。当然，社会资源总量不能满足社会总体需求的矛盾性，并不一定必然导致社会紊乱、失控和无序，比如在计划经济的大部分时间里就是这样。改革后之所以出现很多领域的失控和失序状态，不仅在于资源总量不足以满足超大规模人口日益增长的需求，更在于资源分配的方式出现了问题，比如大量黑车和群租房问题的出现，在相当程度上是对稀缺资源的分配不公正的结果。这就是社会转型时期政府所面对的问题特性的本质所在。

政府治理特定社会问题所需要的资源是多样的，包括政府管理部门自身所拥有的物质性资源(人、财、物等)，也包括不属于政府所拥有、但通过一些制度化的安排(比如社会动员，合作制度等) 能为政府所用的“非政府资源”(比如市场机制、非政府组织、民众个人的力量，等等)。后者更多地表现为制度资源，因为民众对政府及其管理行为的认知和态度、公共部门与私人部门之间的关系状况，都将对政府的治理行为产生重要的影响。

但是，就中国超大社会的治理条件来说，物质性资源(相对于需求来说) 总是有限的。在民主和法治不断进步的背景下，政府要取得并拥有物质性资源将被严格控制在制度的范围内。然而，日益增长的人口及其需求对政府提供公共服务提出了严峻的挑战。由此使运动式执法作为资源稀缺条件下纠正市场失效和社会失序的一种权宜之计，便经常成为政府治理的工具。

从最终解决问题来看，绝大多数运动式执法是无效的。为缓解环境的压力，同时为了塑造自身的合法性基础，政府必须尽最大努力来解决复杂的社会公共问题。这就需要运用一定的社会动员机制，从社会中汲取资源以弥补自身物质性资源的缺乏。在中国，运动式治理虽然是政府比较拿手的经验手段，也体现着一些严重的人治色彩，但我们不能怀疑在资源匮乏和制度能力不足的背景下，运动式治理所具有的社会动员功能。

强调通过动员促使人的观念和行为发生变化这一点非常重要。决策者总是希望通过实施公共政策来改变目标群体的需求与偏好，从而改变和塑造人的行为。超大社会意味着任何一项公共政策或政府计划都将面对着庞大的目标群体。目标群体的规模越是庞大和多样，要想用预想的方式来影响目标群体的行为就越困难。但是，目标群体的规模不是影响政府采取运动式治理的充分条件，公共政策使目标群体的行为发生改变的程度是更重要的因素。使人的行为发生改变的程度越低，政策实施的难度就越大，这时候采取运动式执法，就是要通过强制性实施公共政策以便塑造人的行为。在社会转型过程中，经常出现公民漠视社会基本规则的情形。根据法社会学的观点，任何规则都是通过制裁或惩罚而起作用的，没有制裁功能的规则是没有意义的。在遵守规则还没有成为人们的社会习惯的背景下，治理机构选择运动式治理，希图通过“重拳出击”、“从重从严从快”所产生的威慑效果来达到保证秩序的目的，尽管存在着过度使用或迷信惩罚的危险，但不失为一种驱使人们遵守规则的可行途径。因此，我们不能忽视运动式执法所包含的警示价值。从这个意义上来说，可以将政策工具的建立――实施运动式执法，