王程：政策学习的障碍及其超越：以中国国家饮用水标准为例

摘要：本文通过对政策学习理论的梳理，借鉴了Latour的联结社会学的概念，对政策学习的社会性作了拓展，并将政策学习的问题定义为政策相关的行动者网络和异质性理念的共同演化。作者认为，在政策学习的过程中，随着网络联结的固化和知识集合稳定为“共识”，政策学习的障碍也由此“共生”；相反，由处在不同网络联结关系中行动者的个体学习所引发的多样性的“失衡”，也为政策学习障碍的超越奠定了必要性的基础。本文进而以中国饮用水标准20年演变过程为例，验证了政策学习障碍的生成及其超越的机制。

作者认为新标准的推出是在新的行动者加入的情况下原有的“环保”问题被转译成“公共安全”问题所致。同时，反思了饮用水标准本身被20世纪70、80年代和21世纪两次标准化繁盛时期边缘化的原因。最终针对标准执行过程中“公共”贯彻的不彻底以及没能透彻的理解“安全”的含义等社会体制方面的阻力，揭示了新饮用水标准在执行中可能面临的深层次困难。

关键词：政策学习；饮用水标准；行动者网络

*作者：王程，清华大学科技与社会研究中心E-mail：chengwei.thu@gmail.com

**本研究受到国家自然科学基金面上自由项目“转型期中国政策议程的触发机制研究”（70673042）的资助。

当今时代，学习无疑已经成为知识经济时代的核心主题。正如伦德维尔（Lundvall，1992）在《国家创新系统：走向创新和交互学习的理论》一书中所言，“在现代经济当中最重要的资源是知识，最重要的过程就是学习”。在当代，人们不仅关注旨在提升技术和创新能力的技术学习（technological learning ）的重要性，而且也也越来越关注政策学习（policy learning ）的重要性，因为，技术学习的发生除了需要特殊的制度环境（Rosenberg ，1982；Nelson，1993）之外，知识经济的快速发展和变化意味着许多原有的政策会被荒废，而需要重新设计、更新或重塑政策并使其与这种发展和变化相适应（Gu Lundvall ，2006）。尽管上述结论更多地是从国家创新系统的视角得出的，但政策学习对于经济和社会发展不可或缺的作用仍然可见一斑。显然，对处在发展阶段的中国而言，通过政策和制度上的不断改进来实现追赶目标显得更为重要。

然而，实践表明，有效的政策学习并不会自发产生，或者说，在政策学习的过程中往往会遇到种种障碍而使得政策本身的变迁不能满足其社会环境发展的要求。我国的国家饮用水标准就遇到了这样的困难：原本以保护人们身体健康和保证其生活质量为出发点所制定的国家饮用水标准，却自1985年推出首个国标后一直经历了21年才推出重新修订的版本，远远超过了我国《标准化法》及其实施条例所规定的至少5年需要复审一次的原则。那么，究竟是什么因素阻碍了国家饮用水标准的政策学习呢？这些障碍后来又是如何被克服的呢？

一、政策学习障碍的社会性分析

在公共政策的理论框架下，政策学习是围绕作为政治科学的基本概念之一的“难题”（puzzling ）展开的（B raun Benninghoff，2003）。

如赫柯罗（Heclo ，1974：306）认为，政策学习是一种无意识的行为，往往来源于政府对某种社会或环境的激励所做出的“反应中的转变”。

而P.A.霍尔（Hall，1993）认为，政策学习是一种“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意性尝试”。不管这个难题是来自于政府自身的自觉还是社会外力的推动，政策学习的本质都落在了一种对达到（或修正）政策理念体系规则的思考和对行为意图的持续改变之上（Sabatier，1993）。而承认“学习”和“改变”之间存在某种内在联系，也为人们从其定义本身以外去理解政策学习提供了另外一条思路。

作为正常公共政策重要组成部分的政策学习，是政策变迁（policy changing）的主要动力来源。一般而言，不同的政策学习会导致不同的政策变迁（HowlettRamesh，1995）。尽管如此，政策学习未必一定导致政策的变迁，相反，在很多时候，政策的相对稳定同样是政策学习的结果；而且，政策的改变也可能并非由政策学习所推动。正因为面临无法判断是否是学习导致了政策变迁这一难题，P.A.霍尔（Hall，1993）只得承认，政策学习在自治国家（autonomous state）中是普遍存在的，区别仅在于学习范围的不同，即从一般的政策网络到更广泛的政策社群的变化，进而体现出政策理念（ideas）从“满意和调整”到“引进新政策”并最终再到“范式（paradigm）的突变”的阶段性特征。由此看来，政策学习的终极目标可被视为一种权威性理念和政治话语的更迭，而其面临的障碍就似乎只是存在于理念产生和传播过程中所可能遇到的困难，或更为根本地说来自于旧范式的负隅顽抗。虽然，P.A.霍尔（Hall，1993）极力规避在“政府”和“社会”之间作出刻板的二分，但此前的国家理论（state theory）还是在他的范式框架中留下了影子――这种三阶段的划分，特别是仅仅在第三阶段才强调真正意义上的社会互动的做法，无疑暗含着对“常规状态”下社会学习广泛性的否定；此外，在单一范式下理念本身所体现出的“一致性”也可能由此被过分地强调。于是，在理念如何产生这一问题上，便只能归结到诸如政策专家等少数人的“灵机一动”。

事实上，政策理念的来源并非如此单一。理念本身在社会运行的过程中，也会受到各种社会力量的影响而逐渐发生偏离――这正是社会建构主义「1]对政策学习所持的基本观点（王程，2008）。所谓建构，是指社会世界是通过思想、信念和知识等主观过程建构出来的、表现为一种客观“实在”的东西，进而，人们又会领会、遵从并再生产这种“实在”（Berger Luckmann ，1966）。基于这种观点，今天被人们认为是约定俗成的几乎所有的东西，都可被视为由异质的行动者共同磋商所形成的结果。由此说来，任何行动者也都是转义者（mediator）而不是中介者（intermediary ）；而所谓的“社会维度”和“社会情境”，则更多地体现为被解释的终点而并非起点（Latour，2005）。[2]这也就意味着，我们要在承认社会运行可选择性的基础上，打开“实在”的“黑箱”从而进一步去探究行动者之间所构成的关系对选择本身所产生的影响。总之，在建构主义看来，每一个处在网络中的行动者都可能会对政策学习的理念有所贡献。即便是作为政策学习范本的理念本身，也更多地体现为整个网络知识集合的不断演变。质言之，行动者之间的联结从相互影响与调整到稳固，集合中的知识从异质到收敛的过程，就是政策学习的过程。由此，政策学习的社会性也就超越了“对占统治地位的因果性信念的政策目标和范围的重构”的结构性描述（May ，1992）。（可以被认为是反映了政策知识生产程序的）政策议程相关的行动者网络与其知识集合的共同演化（co-evolution），便自然成为了我们看待政策学习本质的新视角。

仍需指出的是，由于在联结稳定化和“共识”形成以后，使主观过程客观化的“黑箱化”将成为行动者网络演化所必须历经的下一个步骤，后续政策学习的障碍也就由此“共生”出来：在网络关系逐渐趋向稳定的过程中，网络本身所分享的集体知识也将相应沉淀下来，成为惯例（routine）、文化乃至制度「3]之类的东西。所以，在网络极力减少环境变化之不确定性的同时，也加剧了其自发地打开旧联结、建立新联结以及挑战旧知识、创造新知识的困难――因为任何“反常”的产生面对的不完全仅仅是一个小小的片段（fragment ）的改变，甚至可能还会是整个网络的倾覆。从这个意义上说，政策学习之知识产生过程本身所自然产生出的刚性（rigidities ）或者说路径依赖（path dependence ），恰恰就是造成政策学习障碍的原因。由此说来，政策学习的障碍也同样成了政策变迁过程中的“常态”。然而这种障碍最终并非是不可打破和不可超越的，因为，嵌入在多向度社会中的行动者可能存在于不同的网络联结之中，从而不同的“共识”就有可能会进一步在同一个个体上化约和积累为独特的、异质性的、新的知识子集。也就是说，不仅对整个网络，而且对行动者自身的利益和传统都会呈现出一定程度的异质性，进而在表现为不同参照依赖的认知模式之下，行动者的个体学习都为整个网络的政策学习开辟新的可能性。质言之，无论是否有新的行动者加入网络，个体学习所引发的多样性的“失衡”都会为超越政策学习的障碍奠定必要性的基础。

二、中国国家饮用水标准的政策学习

饮用水的质量直接关系到人们的健康。世界卫生组织（WHO ）的调查显示：全球80%的疾病和全球50%的儿童死亡都是由于饮用水污染造成的。中国是世界上水资源最匮乏的国家之一，人均水资源占有量只相当于世界人均水平的1/4.在全国600多个城市中，有400多个城市供水不足，其中严重缺水的城市有110多个。然而，时下水污染的日益加剧，不仅造成了“污染性缺水”矛盾的深化，更威胁着约3.2亿人口的饮水安全（赵文耕，2007；蒋明倬，2008）。本来，制定生活饮用水卫生标准，就是从保护人们的健康和保证人类生活质量出发，对饮用水的各种因素（物理、化学和生物）以法律形式作出量值规定，以及对为实现量值所采取的有关行为规范的规定，它是经国家有关部门批准，以一定形式发布的法定卫生标准。而饮用水标准的社会形成过程本身，也为饮水安全的政策学习提供了一个良好的发展舞台（J ？rgensen S？rensen ，1999）。

（一）环保旗帜下的“85国标”

1.此前，上海市人民政府还颁布了《上海市自来水质标准》（1950），这也是新中国成立后最早的一部地方性用水水质标准。

应该说，半个多世纪前，我国已有制定饮水安全标准的先例，1954年卫生部所拟订并于翌年5月在北京、上海、天津等12个大城市试行的《自来水水质暂行标准草案》，堪称新中国最早一部全国性生活饮用水技术法规。[4]随后，国家又进一步发布实施了《饮用水质标准》（建委、卫生部，1956）、《生活饮用水卫生规程》（建工部、卫生部，1959），以及《生活饮用水卫生标准（TJ20276）》（国家基建委、卫生部，1976）等标准性文件。在饮用水标准化工作的初期，对微生物、一般化学和感官指标等技术要求的控制成为了工作的重点（三者的标准指标分别为15项、17项和23项），只是出于可行性方面的考虑，当时并未将其作为强制性的卫生标准要求。

1985年，卫生部组织专家，根据国情并吸取世卫组织（WHO ）的《饮用水质量标准》及美国《一级饮用水水质规程》和《二级生活饮用水水质规程》中的先进部份，制定了《生活饮用水卫生标准》并于1985年8月16日发布，翌年10月10日实施，共五章22条。在形式上，它由卫生部以国家强制性卫生标准的形式发布（GB5749285），增加了标准本身的法律效力。在内容上，水质指标也由23项增加至35项，要求更加严格。在全部35项标准当中，感官性状和一般化学指标15项，主要为了保证饮用水的感官性状良好；毒理学指标15项、放射指标2项，是为了保证水质对人不产生毒性和潜在危害；而细菌学指标3项，是为了保证饮用水在流行病学上的安全。除了在这些法定的量的限值之外，标准还包括了法定的行为规范，即为保证生活饮用水各项指标达到法定量的限值，以及对集中式供水单位生产的各个环节的法定行为规范等。

值得注意的是，虽然在“85国标”制定之时，国家标准局「5」已经成立，但是，至少从实际情况来看它并未在饮用水标准的形成中发挥核心作用。此时，有关饮用水标准的行动者网络也相对简单：仅由负责“建”各地自来水厂（公司）的建设部（建委）及其附属部门「6」和负责“查”标准指标的卫生部及其附属部门组成。因此，由该简单网络（见图1）所产生的知识集合也是相对简单的：由于网络的建立更多地体现为国家在环保方面的要求「7」，而学习的范本也来自于发达国家成熟的技术体制，结果是网络中的行动者更倾向于将饮用水标准当作是环境保护的“终极标尺”。

随着这种认知上的倾向进一步深化为组织职能的重要组成部分，