巫永平 郑振清：重构“一个中国”宪政框架

巫永平 1 郑振清 2

台湾海峡两岸政治关系综错复杂，既有国共内战的历史遗留问题，又有两岸现实的利益冲突，还涉及亚太国际格局。目前，两岸官方都意识到，虽然还不具备成熟条件来化解结构性矛盾，但是应该面向未来，为破解两岸政治难题创造条件。所谓“创造条件”，既需要工作务实，也需要理论务虚。本文作为一种学术探索，探讨两岸关系若干基本政治概念的内涵，分析两岸政治互动的历史经验，提出今后推动两岸共同修宪的必要性，以构建包括“两岸同属一个中国”与“两岸过渡性分治”在内的新政治平衡。

一、重新认识两岸政治关系的基本概念

（一）国际公法与两岸政治关系研究

1945年以后，台湾地区不管从国际公法、中国宪法还是行政管辖上看都已回归中国，当时世界各国殆无疑义。1949年美国担心中国共产党解放台湾，提出将台湾交由联合国或美国托管，为蒋介石所拒。 3 1950年6月朝鲜战争爆发后，美国总统杜鲁门（Harry S. Truman）抛出“台湾地位未定论” 4，目的是为派遣第七舰队侵入台湾海峡干预中国内战制造政治借口。这与之前美国政府根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》承认台湾交还中国政府的声明自相矛盾。 5 1951年9月，在美国主导下，《对日和约》（Treaty of Peace with Japan）在旧金山签订，日本虽然只宣布放弃对台湾、澎湖等地的权利、权利名义与要求，没有说明将台澎转交给谁 6，但是台澎原本是中国的一部分，且当时只有中国对台澎有主权要求，因此台澎回归中国领土范围乃合理合法，更何况时至今天该和约的签字国都承认台湾是中国的一部份，实际上补充明确了该和约有关台澎的主权归属。1978年底中美签订《建交公报》，美国承认（英文版用词为acknowledge）只有一个中国，台湾是中国的一部分；承认（英文版用词为recognize）中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。至此美国政府不再主张台湾地位未定。

1949年以来，两岸关系的本质是一个国家内部两个政权关系的定位问题――这也就是两岸特殊政治关系的内涵。两岸学者对两岸政治关系的规范性研究，常常从国际公法入手，但最后却往往从国内公法――宪法――寻找出路，这是由两岸特殊政治关系的内涵决定的――首先通过国际公法论证两岸是否具有同一国际人格，再通过国内公法探索两个政权的关系定位。

台湾国际法学者对两岸政治关系的研究，可以依政治立场分为台独派、“中华民国”独立派和统一派。台独运动的理论基础包括“台湾民族论”、“台湾住民自决论”、“台湾法律地位未定论”等，利用住民自决、主权独立等国际法概念，派衍出“公民投票”、“制定新宪”、“建立台湾共和国”、“台湾国际主权独立”等政治主张。彭明敏、黄昭堂等人主张台湾应制定新宪法，并以新国家身份加入联合国。 7 陈隆志、姜皇池等以“台湾地位未定论”为基础，宣扬按“住民自决原则”，通过“公民投票”，“使台湾成为一个独立国家”，以“一中一台”的方式解决两岸在联合国代表权的问题。 8 林浊水在1980年代宣扬“自决救台湾”和“台湾国际主权独立”，1990年代提出“台湾共和国”并起草《台独行动纲领》，近年来则以“稳健台独”自居，主张对台湾的“国家主权”立场要坚定清晰，但政策要弹性务实。 9

实际上，经过陈水扁执政时期“法理台独”、“激进台独”的失败，近年来“稳健台独”思潮开始与主张“中华民国”主权独立的思潮合流，认为“在台澎金马的中华民国”与“在大陆的中华人民共和国”相对立，“中华民国”是主权独立的国家，领土包括台澎金马。甚至直接说“中华民国就是台湾（台澎金马之简称）”，主张“以中华民国名义返回联合国”。 10这种论述似乎为“中华民国”在台湾地区的合法存在提供了法律依据，但理论核心还是脱离不了 “国家分割理论”。

主张统一的台湾学者中，王晓波曾提出“不完全继承论”试图为两岸政治定位破题。该论认为，“中华民国”和中华人民共和国是一个国家内的政府继承关系，但这项政府继承没有全部完成，世界上仍然有二十多个国家承认“中华民国”， 1979年中华人民共和国政府以武装革命形式对“中华民国”的政府继承终止，此后两岸政权的关系乃是一种“不完全继承”。 11 近年来，张亚中系统地提出以“一中三宪”定位两岸政治关系的发展方向，两岸从签订和平协定开始，建立统合“中华民国”（张亚中又称之为“台北中国”）与“中华人民共和国”（“北京中国”）的“整个中国”新宪政秩序，以两岸三席的形式共同参与联合国，推动两岸全面统合。 12

大陆学者运用国际公法探讨两岸政治关系，一般从政府继承论开始。该论认为一个国家只有一个合法政府，政府变动不影响国家同一性和延续性，政府继承只有完全继承，而没有不完全继承。据此，1949年成立的中华人民共和国对原有的中华民国进行了完全的政府继承。 13 王铁崖曾系统分析“日本京都光华寮案”，认为这就是国共内战后完全的政府继承的经典案例。 14不过，现实中“中华民国政府”有效管辖台湾地区，政府继承论是否有能力定位和处理两个政权关系，是一个新问题。最近有大陆学者反思传统的政府继承论，认为两岸政权实际上是一种尚未完成的政府继承，并借鉴民法中关于权利能力与行为能力的概念，认为两岸政治关系实际上包括三个层面的内容：国家层面、政府权利能力层面和政府行为能力层面。 15

香港、澳门回归后，大陆公法学者着力论证“一国两制”下中华人民共和国完全主权和特别行政区特殊地位的平衡，并对中国单一制国家结构形式的新特点提出了不少新见解。 16 但是，从两岸现实出发，对于一个中国内部两岸 <1>政治关系的法律定位问题，还有很大的研究空间。目前，对于两岸统一之前过渡期的主权构成、法律框架、共同治理与和平协定问题，大陆学界开始有严肃的学理探讨。 17 刘国深阐述在“两岸一中”框架下两个政权“一体两面”，在背靠背的国际场合代表中国，可以根据共同治理思维处理两岸共同事务。 18

在两岸关系出现和平发展的新形势下，2008年12月底胡锦涛总书记发表重要对台政策讲话（通称“胡六点”），提出：“为有利于两岸协商谈判、对彼此往来作出安排，两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨。” 19 而对两岸特殊政治关系的探讨，无法回避两岸政治关系现状的法律定位。因此，有必要将国际公法与两岸公法综合起来，考虑一般的国家同一性与特殊的政府继承形式之间的政治平衡，并重新审视两岸政治关系背景下的基本政治概念，结合新形势与新问题进一步充实这些基本概念的内涵。

2、国家与政府关系：理想与现实

国际公法对政治实体作为国际法基本主体（国家）的资格的讨论很多，有“三要素说”、“四要素说”和“多要素说”等。国家三要素，即固定的领土、稳定的人民、合法的政权机构或主权，但这些只是政治实体扮演国际人格的必要而非充分条件。《联合国宪章》（United Nations Charter）规定联合国成员一律平等，相互尊重 主权 、领土 完整 和 政治 独立，为现代国家要素补充规定了国际行为权利的资格，其核心就是主权。目前，作为国际公法和国际关系重要参考的《奥本海国际法》（Oppenheim’s International Law）主张“四要素说”，认为现代国家的理想型要素条件，首先是人民，即共同生活在一个社会里的个人集合体；第二是定居的土地，不管其面积大小或者边界是否完全明确划定；第三是按法律统治的政府；第四，对内和对外的独立主权。 20 此外，从当代国际关系实践来看，国际社会对一个新国家的广泛承认具有重要意义，舍此则新国家很难扮演好国际法主体角色。在此角度上，《奥本海国际法》指出：“只有被其它国家所承认，一个新国家才能被现有国家完全接纳进它的国际法框架内的双边关系范围里。” 21 因此，国家四要素加上国际承认，目前被国际社会接受为正常国家的资格要件。

现代意义上的政府，从根本意义上说，应该是通过某种合法形式代表人民行使国家主权的机构。尽管这是一种以现代西方“契约论”为核心而构建的理想型政府，但无论1946年制定的《中华民国宪法》还是1954年制定的《中华人民共和国宪法》，都承认这一点。

据此，现代国家与政府的理想型关系模式应该是代表与否的问题，而不是等同与否的问题。不过，近代以来，中华帝国政治秩序及政治伦理瓦解后，大部分民众甚至部分精英人士常常根据传统政治语言来理解突然而来的现代国家与政府形态，在一般用语中将“政府”等同于“国家”，“政府”与“国家”概念常常混淆。例如，将朝代更迭看作国家兴亡，将政府机构当作国家本身，于是政权更替很容易被等同为国家继承。辛亥以来，在革命话语与现代化思潮的影响下，中华民国取代大清王朝和中华人民共和国取代中华民国这两个历史事件，本身实属政府更迭，却常常被视为重建新国家、创立新共和，即便后来中华民国和中华人民共和国的立法者也难免将新建的政府等同于新建的国家。

这种在民意和舆论中将中央政府等同于国家的现象，在一个统一的现代民族国家并不成为问题。但是，在中国内战及其延续背景下，这种现象就成为严重的政治问题：一个国家内两个敌对政权就容易被操作为两个国家。李登辉、陈水扁及其他分裂主义者就是将“政府”与“国家”混淆起来，将两岸政权对立夸大为两个主权国家的对立，进而诱导台湾民众通过认同本土属地（台湾地区）和本土化政权（“在台湾的中华民国政府”）来瓦解原来企图代表海峡两岸大中国的“中华民国政府”，并塑造一个外在于中国的台湾国家认同。

3、两岸关系背景下国家与政府的特殊内涵

探讨两岸特殊政治关系，必须综合思考内战延续和认同变异问题，对“两岸一中”框架下的“国家”概念与“政府”概念有新的认识：

（1）两岸同属一个国家，两岸的人民虽然具有共同的民族与文化渊源与认同，但目前户籍及管辖不同，这与国际公法所说的“人民”要素概念既相同又有区别。

（2）大陆与台湾官方都依各自宪法宣布国家领土涵盖对方地区，两岸主权范围即领土（《中华民国宪法》中的“固有之疆域”）基本重叠，但治权存在地域限制的问题。这与国际公法的“领土”概念既相同又有区别。

（3）两岸各有一套完整的政权体系，目前在两岸共同事务中，两岸政权实际上是默认对方的有效治理，同时互不定位为外国政府。这种一国两政权的格局，属于国家内战延续状态下新政府建立但前政府在局部地区长期残留的特殊情况，国际公法对此缺乏规范。

（4）作为一个国家内部问题，两岸之间只有利益分配，没有主权归属争议的问题。两岸政权各自对本地区行使最高管辖权，对外国宣示免受干预权，同时根据特殊国内关系的原则处理相互关系。

这四个方面是对国家统一之前国家组成要素的新思考。这些要素具有一般国家资格要素的普遍性，又具有中国内战延续状态下的两岸特殊性，充分说明目前两岸处于既不完全统一、也不完全分裂的过渡型国家状态。目前主流国际法虽然论及内战国家、分裂国家的法理问题，但是一般只考虑新旧政府交替的完成，没有论及新旧政府交替未完成的特殊情形的法理问题。 22 因此，对两岸政权关系定位的探索，势必要回归两岸关系史并进行宪政层面的探讨才能找到出路。

二、三十年来两岸政治互动

1、台湾当局对“现状”的定位

1980年代后期以来，随着国际局势与两岸形势的发展，国民党当局在战略选择上宁愿“偏安台湾”而不再是“光复大陆”，因而注重推进内部“宪政改革”，从勉强维持“全国合法性”转向积极落实“在台合法性”。与这种“偏安战略”相配合的，乃是国民党政权的新一轮本土化及对两岸政治关系的新定位。从1991年5月到1992年7月，国民党当局废止《动员戡乱时期临时条款》，颁布《国统纲领》和《两岸人民关系条例》，重新构建大陆政策与两岸政治关系现状定位。

《国统纲领》曾被称为“中华民国大陆政策的最高指导原则” 23，提出按照四原则分三阶段促成中国统一。 24不过，按照1993年前后曾任职“陆委会”的张亚中回忆，当时李登辉高谈“一个中国”、颁布《国统纲领》（仅由“行政院会议”通过，不具备法律位格），