周叶中：台湾问题的宪法学思考

内容摘要：台湾问题不仅是一个政治问题，而且是一个法律问题，特别是一个宪法问题。“宪改台独”已成为“台湾法理独立”的主要形式。从大陆方面而言，台湾问题实际上是中华人民共和国宪法如何有效适用于台湾地区的问题。1982年宪法规定的国家和公民统一台湾的义务，以及和平统一台湾的机制和运用非和平方式统一台湾的途径，是目前“反台独”斗争的基本法律依据。因此，我们不仅在反对和遏制“台独”的斗争中必须以宪法为基本依据，而且在解决台湾问题的过程中必须充分运用宪法和法律的手段。

关键词：台湾问题，宪法，“台湾法理独立”，“宪改台独”

长期以来，海峡两岸在台湾问题上一直存在两种不同的态度：一方面，台湾当局不断鼓噪“宪改”、“公投”等活动，以期实现“台湾法理独立”，“宪法”和“法律”已成为“台独”分子谋求“台独”的重要手段；另一方面，大陆政界、学界和普通民众对台湾问题的认识仍主要停留在政治层面，较少、甚至没有从宪法和法律角度来思考台湾问题。有鉴于此，我们极有必要从宪法学角度重新思考台湾问题的属性，并研究如何运用宪法和法律手段解决台湾问题等重大现实问题。

一、“宪改台独”是“台湾法理独立”的主要形式

所谓“宪改台独”，是指“台独”分子通过宪法变迁方式实现其“台独”目的的活动。从宪法学一般原理而言，宪法变迁主要有“制宪”、“修宪”和“释宪”三种方式。从台湾的政治实践看，这三种方式都已经、正在或有可能被“台独”分子运用于“台湾法理独立”活动。可以说，“宪改台独”是“台湾法理独立”的主要方式。

（一）“制宪台独”

“台独”分子一直将“制宪”作为其实现“台独”的法宝。早在1990年7月，民进党即成立了以黄信介为召集人的“制宪运动委员会”。1991年6月，民进党成立所谓“人民制宪会议筹备委员会”，并于1991年8月底通过所谓“台湾宪法草案”。① 1991年10月，民进党通过的“台独”党纲将“制宪”作为民进党的三大奋斗目标之一。1994年2月，民进党召开“第二次台湾人民制宪会议”，通过“台湾共和国宪法草案”。② 在“制宪台独”活动中最具影响的是陈水扁为筹备2000年“总统”选举而抛出的“宪政政策白皮书”，该“白皮书”将“台独”分子“制宪台独”的野心暴露无遗。2000年政党轮替后，民进党获取执政地位，“制宪台独”活动从民间走向官方。陈水扁一方面承诺不改变现行“宪法”，另一方面配合选举战略，提出所谓催生新“宪法”的主张，拟出以“公投”为主要方式的“制宪”时间表，即“2006年共同催生新宪法，2008年正式公布实施”。③

“台独”分子的“制宪台独”主要表现在“台湾宪法草案”、“台湾共和国宪法草案”和“宪政政策白皮书”三份文件中。“台湾宪法草案”由第一次“人民制宪会议”通过，民进党以此为蓝本形成第二次“宪改”的提案。该草案共分11章108条，第1条即明确宣布“台湾为民有、民治、民享之民主共和国，国名为台湾共和国”，第4条规定“台湾之领土包括台湾本岛、澎湖群岛、金门、马祖、附属岛屿及国家权力所及之其它地区”，草案还主张“总统”直选，建立以“总统”为核心的政治体制，设立单一国会，废除“五权宪法”等。“台湾共和国宪法草案”由所谓第二次“人民制宪会议”在前述“台湾宪法草案”基础上完成。该草案共12章113条，较“台湾宪法草案”增加了序言和第9章“族群”，并宣称“制宪”的目的是“创建独立自主的现代国家”。1999年通过的“宪政政策白皮书”集中体现了民进党的“制宪台独”主张。该白皮书要求“确立台湾的‘国家’地位”，更加“明确化台湾的主权独立国家地位”，主张将“中华民国”区域限定在“台、澎、金、马”地区，“建立台湾的主体性”，将制定于大陆、并适用于全中国的1946年“宪法”，彻底转变为适用在“岛国台湾”的“新宪法”。④

除民进党极力主张“制宪台独”外，台联党等“台独”组织也抛出各自的“制宪”方案。台联党首脑人物黄昭堂多次召集或出席“制宪”会议，并亲自草拟一份所谓“台湾共和国宪法草案”，包括序言和正文8章，共68条。在序言中，黄氏认为，台湾一直处于“殖民地”的独裁统治之下，因此要制定“宪法”，建立一个“台湾共和国”。“草案总纲”第5条宣称，“台湾共和国的领土是台湾本岛与其附属诸岛及澎湖诸岛”。黄氏的“草案”同民进党版“草案”在本质是相同的，都意图以“制宪”为手段实现其“台独”图谋。

在积极推动“制宪台独”的同时，“台独”分子还一再试图撇清“制宪”与“台独”之间的关系。如林浊水认为，“国号、制宪跟统独基本上都是不同层次的问题，甚至是三个层次的问题”，并假意提出所谓“台湾正名公投制宪是否等于台独建国”的问题。⑤ 尽管“台独”分子作出种种辩解，但他们所谓“制宪”与“台独”之间的关联已十分清晰。

（二）“修宪台独”

就宪法学的一般原理而言，修宪权并不是无限的，必须以制宪权为基础，若将应称为自身存立之基础的制宪权加以变更，则属于所谓的自杀行为。⑥ 因此，修宪不应触动宪法的基本价值和精神，否则便不是宪法修改，而是宪法破弃。“修宪有界限说”也为台湾地区绝大多数学者和司法界认同⑦

台湾地区的“宪法”实践虽然接受“修宪”有界限说，但在“宪改”过程中却采取极端的“修宪”无界限说，将“修宪”当作“制宪”，对1946年“宪法”进行随意的拆解和废除。截至2007年初，台湾当局已经连续发动七次“宪改”，以修改“中华民国宪法”为名，行制定“台湾宪法”之实。

第一，大量冻结1946年“宪法”条文，使1946年“宪法”几成具文。在宪法正文后增列、增修条文（或称修正案），是各国修改宪法时采用的通行做法，通过修正案废止某些宪法条文的适用也并无不可。但台湾地区“宪法”增修条文对原“宪法”条文的冻结，已到无以复加的地步。因为每个“宪法”增修条文均会冻结十几条，甚至几十条原“宪法”条款。经过七次“宪改”，1946年“宪法”的大多数条文被冻结，因而仅存一个空壳，并沦为台湾地区政治体制的次要法源。

第二，“五权宪法”被破弃。“五权宪法”思想是孙中山先生宪法思想的精髓，也是1946年“宪法”的制宪指导思想之一。然而，在“台独”分子眼中，“五权宪法”是“外来的政治制度”，要反抗“外来政权”，必须先推翻“外来的宪法制度”。经过多次“宪改”，台湾地区已经形成“总统”、“立法院”和“司法院”三权分立的模式，“五权宪法”遭到破弃。

第三，“宪政改革”将“中华民国宪法”“台湾化”。从第1次“宪改”开始，“宪法”增修条文的适用范围就被限定在所谓“自由地区”，并将大陆人民和“自由地区”人民分开规定，这实际上是以法律形式肯定“中华民国”治权限缩、两岸分立的状态。1946年“宪法”规定的地方制度也多被修改，尤其是第4次“宪改”将台湾省精简，被“台独”分子当作台湾“国际法人格主体”凸显的重要步骤。

目前，由于1946年“宪法”的多数条文已被“宪法增修条文”废止或冻结，因而1946年“宪法”在台湾地区已经事实上近乎停止适用。“台独”分子正是利用“宪改”，将一部制定于中国大陆，拟适用于全中国的“宪法”“台湾化”。揭开“宪政改革”的面纱，我们可以发现，一部借“中华民国宪法”之尸，显“台湾宪法”之魂的“新宪法”已经浮出水面。

（三）“释宪台独”

客观而言，“台独”分子通过“制宪”和“修宪”途径实现台独存在诸多困难。首先，国际上大多数国家不支持“台独”分子，“台独”活动没有“国际空间”；其次，岛内政局复杂，各政治力量相互交织，形成能付诸“公投”的“制宪”或“修宪”提案十分困难；最后，也是最重要的一点，台湾主流民意不赞同“台独”，而是希望维持两岸现状，保持台海局势稳定。在这种情况下，“台独”分子可能通过第三种“宪改”方式，即“释宪”来实现“台独”，学理上可称为“释宪台独”。“释宪台独”具有高度的隐蔽性、危险性和可能性，是一种需要特别警惕的“台独”活动。考虑到台湾地区的“释宪”体制是司法机关“释宪”体制，因此，“释宪台独”是指具有“释宪权”的司法机关通过极其隐讳的方式，在司法个案中对台湾地区“宪法”进行解释，通过大量法律辞藻的包装，最终宣告“台湾独立”。

根据1946年“宪法”及其“增修条文”，台湾地区“司法院”掌有“宪法解释权”。而司法权的“贵族”特性可以使“台独”分子绕开主流民意。按照宪法学界的主流通说，司法权的中立性、消极性和对法官待遇的制度性保障，使法官蜕变为与民众保持一定距离的“贵族化群体”。⑧ 司法权的“贵族”特性给了“台独”分子可乘之机，使他们可以绕过“公投”、“制宪”、“修宪”等机制，通过“贵族化”的司法途径实现“台独”野心。

台湾地区法律对“公投”、“修宪”、“国土变更案”等可能产生“台独”效果的途径，设置了较高的门槛，“台独”分子必须先取得“立法院”的特定多数支持，并聚合多数民意，才能通过上述途径实现“台独”。但反观“司法院大法官”解释机制，其程序则要简单得多；更为重要的是，“司法院大法官”借司法权的“贵族”特性，已经严重脱离台湾主流民意，“台独”分子完全有可能通过“大法官”，以“释宪”这种相对简单的方式背离主流民意，最终实现“台独”。

如果说“制宪台独”和“修宪台独”已经引起大陆足够重视的话，“释宪台独”这一极端隐秘的“台独”形式尚未为人关注。但是，“释宪台独”并不是我们的主观臆断，而是有着充分的理论依据和事实依据。其一，台湾地区学者形成了较为完备的“宪法解释”学理论体系，足以为“释宪台独”提供理论基础；其二，“释宪台独”理论性强，宪法学素养不足的人难以察觉，尤其是大陆尚缺乏严格意义的宪法解释，“释宪台独”的适用空间更大；其三，“司法院”在台湾地区政治生活中占据重要地位，并借司法的权威性建立起自身权威，“大法官”俨然以“宪法守护神”自居，也曾多次介入政治纠纷，充当政治争议的仲裁人；其四，已有台湾学者开始研究通过“司法院”对两岸关系进行定位的可能性；⑨ 其五，国际上亦有通过司法途径解决国家统“独”问题的先例，如两德统一中，德国联邦宪法法院发挥了积极作用；⑩ 其六，目前，“司法院”已作出关于两岸关系的“解释”数十例，涉及到“领土争议”、“九二共识”的性质、台湾省之地位、“福建省”之地位、大陆人民出入境限制、任职限制等敏感问题。在个别案件的触发下，统“独”态度暧昧的“司法院”“大法官”可能会冒天下之大不韪，做出“台独”分子想干，但不敢干、干不了的事情。

台湾当局已经通过“宪法和法律”进行了长时间的“台独”活动，“宪法和法律”已成为台独分子谋求“台独”的工具和幌子。在这种情况下，我们应充分认识到台湾问题是一个宪法问题，并拿起宪法这个武器，运用宪法学理论，揭露“台独”分子所谓“宪改台独”的真相。

二、台湾问题的宪法属性

政治是上层建筑中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定社会关系的总和，主要表现为围绕国家政权所展开的各种行为。政治活动的主体，包括国家、阶级、政党、利益集团和政治人物，往往采取各种手段为其特定目的服务。我们说台湾问题是政治问题，也是从这个意义而言的。政治与法律的最大区别在于，政治的主要特征是非程序性和非理性，而法律要求人们服从合乎正义和理性的规则。探寻人类政治文明的发展规律可知，政治问题法律化是人类社会发展的必然趋势，也是人类政治文明成果的结晶。我国已将“依法治国、建设社会主义法治国家”写入宪法，依法执政已成为我们党治国理政的基本形式，因此，在强调台湾问题的政治属性的同时，还应充分认识到台湾问题的法律属性，特别是要认识到台湾问题的宪法属性。

第一，台湾问题实际上是新中国制定的宪法有效适用于台湾地区的问题。(11) 根据宪法学原理和我国立宪实践，宪法是立国的基础，也是新政府实施有效统治的根据。而要一部宪法有效适用于某一地区，需要满足两个必要条件：其一，基于该宪法建立的政府在这一地区建立起有效统治；其二，该地区的人民认同这部宪法的正当性和效力。依此理论对照台湾地区的实践，我们可见，现行的1982年宪法并未有效施行于台湾地区，原因有二：其一，中央政府尚未在台湾地区建立起有效统治。众所周知，台湾问题是中国内战遗留问题，相对于大陆而言，台湾实际上是未解放地区，