李晓兵：从“宪法修改”到“宪政改造”――台湾“宪法演进”的再思考

2004年5月20日，陈水扁在其“总统”就职演说中提出要“推动宪政改造工程，重建宪政秩序”。他认为“宪政改造”是“为了避免重蹈过去十年内六次修宪的覆辙”。在这里陈水扁区分了“宪法修改”和“宪政改造”，他认为“宪法修改”是技术层面的，而“宪政改造的工程是为了政府的良好管理及效能的提升、为了确立民主法治的根基，更是为了国家的长治久安”。陈水扁提出，“宪政改造”工程浩大，影响深远，其中包括迫切需要解决的问题，比如“三权分立或五权宪法、总统制或内阁制、总统选制为相对多数或绝对多数、国会改革及相关的配套条文、国民大会的定位与存废、省政府组织的存废、投票年龄的降低、兵役制度的调整、基本人权与弱势权益的保障、国民经济条款……等”。不过陈水扁还是道出了其“宪政改造”的最后目标，那就是希望在其2008年卸任之前，“能够交给台湾人民及我们的国家一部合时、合身、合用的新宪法”。

从上个世纪八九十年代李登辉启动的“宪法修改”到陈水扁的“宪政改造”，这其中究竟暗藏着什么样的玄机，又体现了怎样的一种“宪法发展理念”，从大陆这方面该如何认识和反思这次“宪政改造”所引发的诸多问题，本文正是在对台湾的历次“宪法修改”进行详细的梳理和分析的基础上对这次“宪政改造”进行的再思考。

一.台湾“宪法发展”的自然逻辑――从“宪法修改”到“宪政改造”

(一)台湾七次“宪法修改”的过程

在两蒋时代，台湾民主运动的空间被挤压到了一个极为有限而狭窄的范围，威权政体的存在使得宪法规范权力的作用几乎无法发挥出来，宪法修改的可能性也根本不复存在[2]。上个世纪七十年代，随着中美关系的走近，“中华民国”被逐出联合国的舞台，直至中美正式建交，台湾的国际地位被逐渐边缘化，这种变幻无常的国际政治环境给台湾岛内的政治生活带来巨大的冲击，一种强烈的挫败感和被抛弃感在台湾岛内酝酿发酵。同时，上个世纪七八十年代，也正赶上世界第三波民主化的大潮席卷全球，在民主化浪潮的推动下，既有的政治秩序和文化的认同逐渐地式微甚至趋于瓦解，台湾民众更加积极和强烈地要求参与现实的政治生活。正是在此背景下，蒋经国先生指出：“时代在变，环境在变，潮流也在变。因应这些变迁，执政党必须以新的观念、新的做法，在民主宪政的基础上，推动革新措施。唯有如此，才能与时代潮流相结合，才能和民众永远在一起。”[3]终于在1986年3月，国民党十二届三中全会决定推动以“解除戒严”、“开放党禁”为主要内容的“政治革新”，由此揭开了台湾政治体制转型的序幕。应该说，蒋经国先生的认识和决心显示了其开明的政治立场和开放的政治胸襟，国民党执政当局的决定和姿态则是对于那个时代要求的初步回应。

1988年蒋经国去世，在其后的李登辉时代，台湾开始启动“宪法改革”的进程。1990年5月20日，李登辉在其“总统”就职演说中再次表示,“希望最短期内依法宣告终止动员戡乱时期，并以两年为期完成宪政改革大业”。 6月28日至7月4日，李登辉主持召开了国民党退居台湾之后的第一次由反对党及在野党人士共同参加的“国是咨商会议”，就“宪政改革”的内容和方式等问题展开了讨论[4]，最终朝野双方达成了一些原则性共识，包括达成“终止动员戡乱时期”、“回归宪法”、“废止动戡条款”、“采取一机关、两阶段的方式修宪”、“修宪以宪法增修条文的方式进行”等，正是这次“国是会议”的召开标志着其后长达十年之久“宪政改革”的大幕正式拉开。

1991年4月的第一次“宪法修改”：第一届“国民大会”第二次临时会议决定废止《动员戡乱时期临时条款》，修正并通过了10条“中华民国宪法增修条文”,主要内容是确定第二届“中央民意代表”，即“国民大会代表”、“立法委员”、“监察委员”产生的法源、名额、选举方式、选出时间及任期;扩大总统权力，赋予“总统”发布紧急命令的职权[5];明定两岸人民权利义务关系，得以法律为特别的规定等。这次“宪法修改”具有承前启后的意义，特别是废除《动员戡乱时期临时条款》的举动极具象征意义，它标志着台湾要“回归以宪法引导的宪政”，[6]而“终结第一届资深民代，并为中央民代全面改选建立法源，确立中央民代只限于由中华民国自由地区(台、澎、金、马)人民选举产生，大陆地区人民在统一前，无选举权，使中华民国的宪政民主能在自由地区有效实施”。[7]不过总体上来看，这次“宪法修改”是属于“程序性修宪”，其目的实际上是为以后的实质性修宪做准备，为未来的“宪政改革”提供更为广阔的空间。

1992年5月的第二次“宪法修改”：第二届“国民大会”第一次临时会议通过了“宪法增修条文”第11条至第18条，这是第一次由台湾地区选举产生的“国民大会代表”进行“宪法修改”活动，属于更为广泛的“实质性修宪”，以实现第二阶段“宪法体制改革”目标，其具体内容有：扩大“国民大会”的职权，可以对“总统”提名的“考试院”、“司法院”、“监察院”有关人员行使同意权;“总统”、“副总统”由台湾地区全体选民选举产生，任期改为4年;将“监察委员”产生方式由选举改为总统提名;规定由“司法院”大法官组成“宪法法庭”，审理政党“违宪”的解散事项;提升了地方自治权的层次，赋予省、县自治法宪法法源，开放省、市长民选。这次“宪法修改”虽然规定“总统”由台湾地区全体选民选举产生，但是对于“总统”选举的具体方式并未予以明确，而且也没有对于台湾未来“宪政体制”的走向做出正面回应，因此，也就为未来进一步的“宪法修改”埋下了伏笔。

1994年5月的第三次“宪法修改”：第二届“国民大会”第四次临时会议对前两次“宪法修改”的内容重新进行了调整，将原来的增修条文进行整理，并增加了一些新的内容，最后形成了增修条文第一条至第十条，主要内容为：“国民大会”设“议长”、“副议长”;“总统”和“副总统”由人民直接选举产生，并规定罢免“总统”和“副总统”的方式;缩小“行政院长”副署的范围，“总统”依“宪法”提名经“国民大会”或“立法院”同意的任免命令无须“行政院长”的副署。这次“宪法修改”在实现“国大常设化”目标的同时将“总统”选举方式规定为直接选举，这就为后来台湾“宪政体制”的改变奠定了重要的“宪法”基础，因为此项修改不仅增强了总统的民意基础，巩固了总统权力的正当性，而且使台湾“宪政体制”开始从原初制宪时的“修正式内阁制”转向今日所呈现的“半总统制”或“双首长制”。[8]

1997年7月的第四次“宪法修改”：第三届“国民大会”第二次会议通过了新的“宪法增修条文”，其核心内容包括：“行政院院长”由“总统”任命，无须经“立法院”同意;“总统”于“立法院”对“行政院长”提出“不信任案”10日内，经咨询“立法院长”得宣告解散“立法院”;冻结省级自治选举，“省主席“和“省府委员”、“省谘议员”改由“行政院长”提请“总统”任命;“司法院”设“大法官”15人，增加司法预算独立条款等。这次“宪法修改”尽管是国民党与民进党利益交换的结果，国、民两党达成了高度共识，因此其动作之大，影响之深远远超出“修宪者”的想象。一方面，“总统”可以直接任命“行政院院长”并获得了解散“立法院”的权力，这意味着台湾的“宪政体制”抛弃了“总统制”的模式而开始走向“双首长制”或“超级总统制”，同时也为政党轮替后民进党执政期间不接受“共治”(cohabitation)却选择“少数政府”的“宪政乱象”提供了宪法法源;另一方面，冻结“台湾省政府选举”则为此后“台独”势力的进一步扩张铺平了道路。

1999年9月的第五次“宪法修改”：第三届“国民大会”第四次会议通过了“宪法增修条文” 第1条、第4条、第9条及第10条，即著名的“国大代表延任案”：调整“国大代表”人数，下届“国大代表”依“立委”选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票数的比例分配名额，将“国大代表”与“立委”任期延长至2001年6月30日;“立委”任期改为4年等。这一次“修宪”主要是针对“国会改革”与“国民大会”组织定位问题展开的，本来要实现虚化“国民大会”或废除“国民大会”正当性的基础目标，但是却出现了“国民大会代表”利用手中的权力为自己延任的政治丑剧，这被广大的民众指责为是“国代自肥”，台湾岛内一片哗然。2000年3月,“司法院”大法官会议在其“释字第499号解释”中指出这次“宪法修改”有违“全国国民之合理期待与信赖”原则和“利益回避原则”，使得基础性的宪法规范形同破毁，与“自由民主之宪政秩序”相背离，并存有“明显重大瑕疵”，“违反修宪条文发生效力之基本规范”，且违背正当程序，故宣告其无效。[9]至此，第五次“宪法修改”因“大法官释宪”而流产作废。

2000年4月的第六次“宪法修改”：既然第五次“修宪”被“司法院”大法官叫停，第三届“国民大会”第五次会议只好又通过了第五次“宪法增修条文”的修正文本，其主要内容为：改变了“国民大会”存在的形态和职权，即“国民大会代表”仅在“立法院”提出“宪法修正案”、“领土变更案”或“总统、副总统弹劾案”时才可按照比例代表制选举产生,以复决或议决上述议案,期限为一个月,任务完成即宣告解散;“国民大会”的一些职权转移到“立法院”;调整司法院大法官终身职待遇的规定等。这次“宪法修改”实现了“国民大会”虚化的目标，“国民大会代表”由“常设型”变成了“任务型”，“国民大会”的非常设化以及“任务型国大”的实现意味着“国民大会”名存实亡，这也为以后“国民大会”淡出政坛做好了铺垫和准备，因此，这次“修宪”在根本上改变了“中华民国”初创时“宪政体制”所设计的权力格局和架构，对于台湾后来的“宪政实践”影响巨大而深远。

2004年8月启动的第七次“宪法修改”：“立法院”根据新的“宪法修改”程序行使“修宪提案权”，[10]其提出的“宪法修正案”于2005年6月交由新选举产生的“国民大会代表”复决通过[11]，其主要内容为：彻底废除“国民大会”，改由公民复决“宪法修正案”;领土变更案也改由公民投票复决;“总统”、“副总统”弹劾案改由“司法院大法官”组成“宪法法庭”予以审理;缩减“立法委员”席次，由225席减为113席，并将其选举制度改为“单一选区两票制”，任期改为4年等。这次“宪法修改”终于使得“任务型国代”以自我了断的方式告别了历史舞台，“修宪案”从此不再由“国民大会”行使复决权，而是由“中华民国”自由地区选举人投票复决。这一制度的重大改变意味着“中华民国宪法”诞生时所依据的“权能区分”的宪政理念和宪政体制被彻底毁弃。因此，这次“修宪”其实就是在陈水扁任“总统”期间主导完成的一次重大的“宪法革命”，它实际上是在为实现陈水扁在其“就职演说”中所提出的要完成一部“合时、合身、合用的新宪法”的目标做程序上的准备，特别是将“公民复决修宪程序”写入“宪法修正案”，这就为变相地实现陈水扁所谓的“宪政改造”铺平了道路。陈水扁之所以强烈主张“公投入宪”，这其实是在为民进党最终目标――“公投制宪”、“法理台独”做好“宪法制度”上的充分准备。国民党方面则力主必须有过半数公民支持始能通过“宪法修正案”，意图通过高门坎防止“法理台独”，而“ 单一选区两票制”之所以获得通过则是国、民两党利益交换妥协的结果，即国、民两党联手主导台湾政局，共同遏止小党的发展。

(二)台湾七次“宪法修改”的后果

从1991年启动第一次“修宪”到2005年完成第七次“修宪”，在短短不到15年的时间里，台湾已经密集地经历了七次“宪法修改”，每次“宪法修改”对于台湾过去的“宪政体制”和当时的政治生态都会产生相当大的影响，特别是最后的几次修改，可谓是从根本上改变了“中华民国宪法”通过之初时所确立的“宪政体制”，并必将对台湾今后的政治走向产生重大影响，同时在某种意义上，“宪法制度”的不断变动也为两岸关系的平稳发展增加了变数。对于这七次“宪法修改”的后果，大体上可以总结如下：

第一，改变了原来“中华民国宪法”所确立的“权能区分”的宪政理念和五权分立、彼此相维的“宪政体制”。

孙中山先生把政治权力分为政权与治权两种：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权，政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权，治权就可以说是政府权。