吴德荣：民主化过程中台湾行政改革的困局

[摘要]台湾地区从威权统治转向民主的过程中，发展型政府官僚机构面临着改革的压力。官僚机构的改革被认为是民主化的重要组成部分。但改革的过程问题重重。改革主要围绕三个领域政府改革、公务员改革以及公营事业的民营化。尽管没有明显的清洗政策，改革过程中关于政治忠诚与官僚机构延续性的问题还是面临很大的政治压力。具体而言，台湾民主化过程不仅改变了政权的性质并威胁到旧精英的利益，而且引出了台湾身份地位的问题。因此，官僚机构的改革围绕台湾“主权”问题、“领土”、政治忠诚与种族认同展开。这些关于“民族国家”特征的问题没有得到解决。因此，关于转型期公义、有效管理或治理的讨论，由于政改所触发的民族国家议题而被搁置。同时，关于新政府能否制定有效发展政策等课题亦无人关注，种种迫切需要解决的管治课题都被约化成族群认同的政治问题。

[关键词]台湾；民主化；行政改革；民营化；政治忠诚；有效管治

民主化的研究在西方经历了好几个阶段。首先，作为一种规范研究，人们一度视民主为政治现代化的蓝图。现代自由主义和民主宪政结合的历史事实，使得人们相信民主是政体发展普遍的终极形式。其他形式的现代政体被认为是有缺陷的，它们只是通往西方自由民主的过渡形态。Coleman更直接宣称“英国和美国的政体是最接近理想的现代政体模型的。”在这样的假设下，民主化研究集中于探讨促进或阻碍传统政体向理想现代政体转变的因素。

在过去20年中，一些亚洲和拉美国家成功地向民主转型，而东欧和苏联原有的社会制度则纷纷解体，这使得人们把注意力转向对巩固民主政体的研究。但人们很快发现，尽管政府是经由选举产生的，许多所谓的民主与西方的管治模式做法并不相同。这因此引发了人们对于亚洲式民主的争论。建基于亚洲价值观的特定民主类型之所以引起了普遍的关注，不仅因为它向自由民主正统提出了挑战，也因为它促使我们对上面提及的长期存在的现代化范式进行反思。亚洲国家经济发展与政治秩序构建的不同路径，至少为我们提供了关于理解通往现代化不同轨迹的初步证据。

更重要的是，新成立的民主政体之所以不同于西方模式的一个原因，是因为民主化并不能自动实现有效的管治。事实上，很多正在向民主过渡的国家在管治方面都面对同样问题。在这些问题中，民主化对国家官僚机构的冲击，特别是政府管理的延续性成了最引人关注的问题。很多民主化的国家，特别是前东欧和苏联，对那些与旧政权有联系的官僚进行大面积清洗造成国家有效控制和经济管理能力的下降，从而引发了很严重的问题。

在亚洲，一些官僚机构以具有发展能力而闻名。威权时期的中国台湾地区和韩国就是很好的例子。有人认为此等官僚机构是所谓经济奇迹背后的推动力。官僚机构促进资本积累，优先安排战略性投资，培育市场竞争并且调整产业结构。根据发展型国家理论的文献，官僚机构的能力来源于精英传统、政治自主、中立的技术官僚以及社会根植性等制度特征。这些制度特征使得发展型国家官僚机构能计划和协调经济活动，有选择性地干预以及在合适的时机制定正确的政策。这些制度特征则来自于政权的威权特征。尽管这些文献中关于国家能力和理性有某种特定的浪漫主义色彩，但官僚机构在经济发展过程中的重要作用是不可否认的。如果是这样，那么民主化对官僚机构发展功能和能力的影响就非常值得关注。台湾从威权统治转向民主的过程中，发展型政府官僚机构面临着改革的压力。官僚机构的改革被认为是民主化的重要组成部分。但改革的过程问题重重。改革主要围绕三个领域政府改革、公务员改革以及公营事业的民营化。尽管没有明显的清洗政策，但是改革过程中关于政治忠诚与官僚机构延续性的问题还是面临很大的政治压力。具体而言，台湾民主化过程不仅改变了政权的性质并威胁到旧精英的利益，而且引出了台湾身份地位的问题。因此，官僚机构的改革围绕台湾“主权”问题、“领土”、政治忠诚与种族认同展开。这些关于“民族国家”特征的问题没有得到解决。因此，关于转型期公义、有效管理或治理的讨论，由于政改所触发的“民族国家”议题而被搁置。同时，关于新政府能否制定有效发展政策等课题也无人关注，种种迫切需要解决的管治课题都被约化成族群认同的政治问题。

台湾地区从威权迈向民主的转变

对民主化过程简单的回顾可以帮我们看清公共部门改革的矛盾是如何产生的。在结束了近40年的一党统治后，台湾地区从20世纪80年代开始逐渐从威权向民主转变，1987年解除戒严令后台湾逐渐开始民主化进程。与其他地区相比，台湾地区的民主化过程相对平稳（尽管执政党内部争论激烈，也有很多社会动员与权力纷争。）旧政权没有突然崩溃，没有戏剧性冲突，没有暴乱，没有军事镇压，甚至没有对转型期公义的要求。当选民在2000年大选中把长期在位的国民党选下台而把民进党推上执政党地位的时候，不少观察者甚至相信台湾地区的民主转型已经完成。这个结论显得过于乐观了。看起来平稳的过渡实际上掩盖了许多困难。

这个相对和平有序的民主化过程实际上隐含着几个矛盾。

首先，与前东欧国家相似，中国台湾地区民主化过程是在与战前的历史遗产纠缠中进行的。在中华人民共和国与“中华民国”的“宪法”中，台湾都是其中一个省。尽管“宪法”改革在很多国家民主化过程中都是一个中心问题，但在台湾地区却非常敏感。为了适应民主化改革而进行的制度改革一旦涉及台湾政治地位就会成为争论的焦点。官僚机构的改革就是这样的焦点之一。

第二，民主化过程没有伴随着政治断层。“宪法”从1991年到2005年修订了七次，基于政治妥协逐渐改变。政治精英的延续性很强。很多精英都来自原来的官僚机构。在台湾地区国民党一直致力于用特权等利益来换取当地派系的选票支持，甚至在议会重选和第一次“总统”选举后，国民党还掌握着权力。在2000年“总统”大选失利后，国民党仍旧是最强大的反对党，并控制着“立法院”的多数席位。在权力交接过程中，双方一致同意保持官僚机构的延续性。

有学者认为精英延续性有利于建立与加强民主制度。但是，延续性太强也会带来一些问题，台湾就是一个例子。国民党对“立法院”的牢牢控制以及社群的支持使得改变某些历史遗产非常困难。很多制度遗产和权力网络还在延续。原有的裙带关系和政治分赃并无改变，只不过进一步与选举结合而已。因此，像俄罗斯一样宣布前执政党不合法是不可能的，尽管国民党过去也有过镇压。限制国民党的政治参与、对个别国民党领导人追究白色恐怖的责任，或者追究对任命政府官员长期存在党派偏见的责任，这些都是不可能的。这不仅带来了转型期公义的问题，在政体转型时公务员的政治忠诚也成为一个问题。

第三，台湾民主化的过程与政治认同紧密结合在一起。在威权时期，国民党在整个国家机器中安插了大量从大陆过来的随从人员，国民党对台湾的统治很容易被看成是外省人对台湾人的统治。因此，反威权的斗争是通过反族群控制来动员的，民主化被策略性地与“台人治台”画上等号。同时，由于国民党政权宣称其合法性是建立在统一中国而不只是代表台湾之上的，支持“台独”就成了反国民党统治的最佳工具与口号，反对党于是成为了“台独”的大力鼓吹者。民进党在2000年的胜选中揭开了台湾“主权”地位争议的序幕，新旧政权支持者的权力之争就在台湾独立与中国统一的幌子下进行。这种斗争把民主改革拖得举步维艰。在“主权”纷争与政治认同的背后，政治利益是最为关键的。台湾独立会威胁到旧精英的生存，因为他们把自己标榜为一个中国的维护者。另一方面，“台湾化”则符合那些视自己为台湾本土代表者的利益。随着政治动员无休止地进行，台湾社会越来越被两极化。

第四，尽管大家都同意要对行政机构进行改革，但对改革的方向以及在“宪法”范围内的限度都没有达成共识。对改革的必要性大家都没有争论，但改革的最终目标却是分歧重重。一方面，支持“台独”的人士希望通过民主化改革产生一部新“宪法”，重新定义台湾的“主权”地位。他们认为现行的“宪法”是国民党从大陆带来强加在台湾身上的。在激进的“台独”支持者眼中，该“宪法”是威权的根源。另一方面，反对“台独”的人士则认为现行的“宪法”是“中华民国”合法的政治蓝图。民主化与改革的目标是引进多数原则，增加代表性，以及改进行政效率，而不是改变“宪法”的基本原则。

官僚机构的改革正是在这样特殊的民主化转变过程中进行。

政府改革

威权时期遗留下来的官僚机构由国民党、政府官僚、大型公有企业和公共垄断事业组成。作为创造台湾经济奇迹的发展型政府的典型，官僚机构同时也是政治镇压、资源掠夺、族群控制、政党支持、选举机器以及经济控制的工具。行政改革开始于20世纪90年代初。但直到2000年政权改变时，一些深层次的问题才浮现出来。

改革之前，官僚机构是个庞大的组织。一度曾有八个“宪制”机构，包括“总统”、“国会”、“国安会”、“行政院”、“立法院”、“司法院”、“监察院”和“考试院”。这些机构下面有多达44个“部”。这基本上是国民党统治大陆35个省时设立的政府组织。当国民党到台湾的时候，这套班子移植到了台湾，但这还不是全部，这是一个“国家层次”的官僚机构。台湾还有一个省级的行政机构。省级政府有23个办公室、厅、处和委员会负责诸如财政、建设和农业等事务。在省级政府内阁中共有大约40个首脑。这个“小内阁”在功能上与“国家”的“大内阁”是相对应的。这两个政府在权限和资源上争夺激烈，这是因为“国家政府”和省级政府的管辖范围几乎完全重叠。表面上，国民政府代表整个中国，而省级政府代表台湾。但国民政府到台湾后，除了澎湖及金门、马祖列岛只归国民政府管辖之外，它实际上的“领土权限”与省政府是一样的。组织机构重叠之所以能保持下来纯粹是作为象征意义。这样的安排固然架床叠屋，但从实用的角度看，庞大的“国家”机构却为到台湾的国民党跟随者提供了大量工作岗位。

不难想象在如此庞大的机构内，争权夺利有多严重。尽管台湾政府经常被认为是政治自主和集权的，事实上内部严重分化。这些行政部门利用自身权力互相攻击，试图扩大自己的权限。这使得我们想起很多发展中国家的官僚机构，门派林立，你争我夺。部门首脑的动机很少与正式的职责吻合。组织间之关系是通过权势而不是职权来安排。官员们竞争权力与资源，寻求保护，以及提升个人地位与财富。正如Riggs所言，权力和职位升迁的斗争通常优先于履行行政责任。

鉴于官僚机构内部分化，国民党成了政治协调非正式然而制度化的场所。党组织渗透到每一级政府。政策建议首先在党组织内讨论。在每一级由选举产生的机构中也是如此。民选机构中所有国民党党员必须参加党组织活动。政策与立法提案首先在党组内讨论决定。在每一个行政层级，政党办公室、政府部门与民选机构的协调都是通过国民党领导的专门政治协调小组进行的。部门与民选机构领导的任免首先要经过这个政治协调小组的核准。因此，党政是很难分开的。事实上，台湾地区政府部门的运作与很多社会主义国家基本是一样的。最终，重大决定都是国民党中央委员会的常务委员会会议做出的。会议每周一次，由蒋介石（后来是蒋经国）主持。出席会议的有议会的资深成员以及“中央”和省级政府的首脑。几十年来，国民党主席都是兼任“总统”――官僚机构冲突的最终裁定者。甚至当李登辉接任后，作为党主席和“总统”，仍旧拥有最终的政治和行政决定权。

庞大的官僚机构过去一直惹来不少批评。尽管行政改革早在1958年就提出了，但直到1996年才迈出了真正意义上的第一步。第一任民选“总统”李登辉与民进党达成共识，决定精简省级政府。改革后，省长与省议会不再民选。省级政府的规模和人数将大幅度减少。事实上，改革结束了两级政府权限重叠的局面。但是，改革遇到了国民党内部的巨大阻力。改革不仅被认为是改变台湾的“主权”性质，而且被看做李登辉破坏省长宋楚瑜政治前途的阴谋。宋楚瑜强烈反对改革，最终他退出了国民党并建立了新的政党。但争论远没有结束，省级政府改革的实施仍然受到“立法院”的抵制。

对官僚机构的有效控制这一问题的严重性，直到2000年国民党下台后才真正凸显。在位的民进党争分夺秒地推行党政分离，国民党组织不再是行政管理的领导机构。但是没有国民党，官僚机构就缺少了整合机制。新掌权的民进党没有类似可以控制官僚机构勾斗的组织资源。