严峻：“国家尚未统一特殊情况下两岸政治关系安排”之内涵解析

2008年以来，两岸学界有关“两岸政治关系”的论述颇丰，但笔者认为对“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系安排”这句话中的一些基本概念进行重新梳理仍有必要。毕竟，概念的清晰界定是一切理论探讨与政治实践的基础，且概念亦随着时空变化而不断产生新的意涵。

一、“清晰到模糊再转向寻求清晰”的政策演进

尽管邓小平等大陆领导人说过两岸可以“平等会谈……不提中央与地方谈判”，①但大陆官方对两岸政治关系在“老三段论”(“世界上只有一个中国，台湾是中国不可分割的一部分，中央政府在北京”②)中是明确的，即北京与台北之间是中央政府与地方政府之间的政治关系，但到了“新三段论”(“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割”③)后，对两岸政治关系的界定趋向模糊，强调的是“大陆+台湾=中国”，但对于大陆与台湾之间是什么政治关系则未明确定位。这是因为当时面对民进党执政及“法理台独”可能实现的威胁，大陆对台政策重在“反独”、强调“两岸一中”与不容许国家分裂，突出表现是在民进党继续执政后的2005年，大陆推出了《反分裂国家法》。到了2007年底，形势更加严峻，胡锦涛在当年12月6日晚与美国总统布什通电话，强调“台湾当局正变本加厉地推行‘入联公投’等‘台独’分裂活动，对台海和平构成严重威胁和挑战。坚决反对和制止‘台独’，维护台海和平稳定，符合中美共同战略利益”。④可以说，大陆方面当时强调中国“外壳”之完整优于理顺中国“内里”之关系。

2008年国民党赢得台湾“大选”后，胡锦涛在4月29日会见国民党荣誉主席连战时提到了“对于两岸发展面临的一些历史遗留问题和今后出现的新情况新问题”，两岸“一定能够找到解决问题的办法”；⑤5月28日会见国民党主席吴伯雄时再次强调“必须看到，两岸关系发展中还存在一些历史遗留问题，也还可能遇到一些新情况新问题，其中一些症结问题一时不易解决。我们应该以实事求是的态度，务实面对，妥善处理”。⑥可以说，对“历史遗留问题”和“新问题”(尤其是“历史遗留问题”)的强调，表明大陆方面重新转向对“中国内部关系”(两岸政治关系)的关注。

到了2008年12月31日，胡锦涛在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的重要讲话中提出，“为有利于两岸协商谈判、对彼此往来做出安排，两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨”，⑦这是大陆官方首次使用“国家尚未统一的特殊情况下的政治关系”这一用语，正式宣示应对“两岸政治关系”进行“务实探讨”；2012年11月，中共十八大政治报告再次提出“希望双方共同努力，探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理安排”⑧――如果说“12•31讲话”重在希望对“两岸政治关系是什么”进行定性的话，那么，中共十八大政治报告加上“作出合情合理安排”这句话，表明大陆方面有意愿对“两岸政治关系可以是什么”进行协商与调整。

以上简要的历史回顾，是为了说明：大陆方面自2002年11月中共十六大政治报告正式提出“新三段论”，改变了原来有关两岸政治关系是“中央与地方的关系”之清晰定位后，至今尚未明确新的两岸政治关系定位，但提出希望两岸能就此共同协商。这些年两岸学界先行，围绕“两岸政治关系”提出了不少观点。笔者在此再论此题，将“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系安排”中的数个概念分别进行释义，再进行综合讨论，以期提供一个较为完整的有关“两岸政治关系安排”的分析。

二、几组概念的解析

“国家尚未统一的特殊情况”在国家形态上的具体表征为何?“两岸政治关系”的主体是什么?“政治关系”包含哪些内容?“两岸政治定位”的法学意义是什么?“合情合理安排”的限定条件与可能空间应如何理解?下面笔者尝试分别进行解析。

(一)“国家尚未统一的特殊情况”

“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系安排”这一词组的限定条件词是“国家尚未统一的特殊情况”。那么，什么是“国家尚未统一”?要回答这一问题，须首先回答什么是“统一”。“12•31讲话”认为“两岸复归统一，不是主权和领土再造，而是结束政治对立”。这里对于“统一”概念，先排他性地指出它不是什么，即“不是主权和领土再造”。台湾当局未对“统一”进行界定，但结合其“中华民国宪法增修条文”之前言部分的“为因应国家统一前之需要……”，以及“中华民国宪法”第4条“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之”，可以推论出，台湾当局也认为“统一”不涉及“领土的变更”。1991年3月台湾当局发表的“国家统一纲领”也未对何谓“统一”进行解释，但指出“大陆与台湾均是中国的领土，促成国家的统一，应是中国人共同的责任”――显然，这也是“统一不涉及领土变更”的态度。可以说，两岸的立场接近。⑨

按照大陆方面的解释，“统一”是“结束政治对立”。那么，什么是“结束政治对立”?大陆官方至今尚未出台进一步详细系统的解释。笔者只能从大陆相关政策上推论：首先，“结束政治对立”不是终结国共双方自上世纪以来对中国发展道路的不同追求，不是消灭两岸社会经济制度建设的差异，因为“一国两制”现在依然是大陆对台政策的基本方针，而且是对“和平统一”后的状态描述；其次，“结束政治对立”也不仅仅是“结束两岸敌对状态”，因为大陆方面认为，结束敌对状态而签署的两岸和平协议并非一步到位的“统一协议”；最后，由于统一“不是主权和领土的再造”，所以“结束政治对立”不是“主权”层次的问题，似乎只能是“治权”层次的问题。然而，因为大陆对台政策用语中没有“治权”这个词，所以似应理解为“执政当局的管理权”，当然，这种管理权也不能仅理解为“公权力”，因为推动两岸相关公权力相互承认与合作是今后两岸关系进一步和平发展的一个方向，所以不可能认为其完全是“对立”的并且要“结束”之。⑩因此，“为了厘清‘统一’的概念，对于‘12•31讲话’中‘上世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立……’这句话中的‘政治对立’，除了已有的历史叙述外，相关方面恐怕还需要进一步阐释其现代意涵”。(11)

“统一”的政治学一般意涵为：“国家由一个中央政府统治，没有地方割据。”(12)从大陆领导人历次对台重要讲话，也可以看出大陆方面对“统一”的认识也是要求台湾当局认同并服从于一个中央政府。例如，1981年9月，全国人大常委会委员长叶剑英发表讲话指出“国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可以保留军队。中央政府不干预台湾地方事务”；1983年6月，邓小平表示，“台湾作为特别行政区，虽是地方政府，但同其他省、市以至自治区的地方政府不同……”(13)也就是说，在这些大陆领导人眼中，“统一”即台北承认北京为中央政府，北京视台湾为国内的一个特别行政区。1993年9月1日，中台办发表《台湾问题与中国的统一》白皮书，正式将“和平统一，一国两制”的基本点阐述为“一个中国、两制并存、高度自治、和平谈判”，强调“台湾是中国不可分割的一部分，中央政府在北京”。(14)现在大陆方面在两岸间虽然不再强调台北必须承认北京是中国的中央政府，但两岸若无法就中央政府问题达成一致意见，就谈不上“统一”。

综上所述，笔者认为，“结束政治对立”(暨“统一”)在国家形态上的具体表现形式应为：两岸政权结束在认同中央政府问题上的对立，共同认同并服从于唯一的中央政府，这种共同认同可以是两岸政权将其中某一政权认同为中央政府，也可以是两岸政权共同协商产生并服从于一个新的中央政府。

基于上述推论，“国家尚未统一的特殊情况”应指“两岸尚不能就中国中央政府是谁达成一致意见”之特殊情况。那么，探讨“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系安排”也就是在不要求明确谁是中国中央政府的条件下进行探讨；反过来也就是说，这种“两岸政治关系安排”的结果至少在两岸间并不需要确定出谁是中国的中央政府。

(二)“两岸”

“两岸政治关系”中的“两岸”显然不仅是地理概念，那么是指“两岸人民”吗?从人民主权理论的角度分析可以说是，因为人民是政治的主体(15)――但“12•31讲话”和中共十八大政治报告中的“两岸”更具体意涵应该是指“两岸的政权”，相信多数学界人士也认可这种解读。

那么，可以把“两岸的政权”说成“两岸的政府”吗?从“政府”是“政权”的具体执行机关这个角度来说，(16)“两岸”指“两岸的政府”应该没问题。由于两岸虽未统一但同属一个中国，那么这种“两岸两府”的界定，与以前台湾一些政治人士主张的“一国两府”有何区别?――早在1989年3月，台湾“立法委员”林钰祥就提出“一个中国，两个对等政府”的主张，(17)并声明这是他参考“两德模式”后的想法。(18)对此台湾当局的反应先是赞同――时任“行政院长”俞国华3月28日在“立法院”答询时表示“一国两府”是“反制中共统战的一个不错的构想”，但在4月18日改称“一国两府”的建议无法推行，未来在统一的中国下，“只能有一个施行民主、自由、均富政策的政府”。(19)――当年“一国两府”模式效仿“两德模式”，那么这两个政府就都是中央政府，而且还要“对等”，这与一个主权国家只能有一个中央政府的刚性原则相冲突，且有从“两岸两府”过渡到“两岸两国”的嫌疑。因此，当时的台湾当局也不敢认可。大陆方面对此也是反对的，时任国家主席的杨尚昆表示，“我们绝不能承认台湾与大陆是平等的两个政府，因为这就成了两个中国了”。(20)

然而，在“国家尚未统一的特殊情况”，即双方不认可对方的“政府”是中央政府的情况下，一个中国内不会出现两个中央政府，用“两岸的政府”来定位“两岸”的意涵是恰当的，毕竟，“政权”可以有“中央政权”，也可以有“地方政权”，“政府”可以有“中央政府”，也可以有“地方政府”。也就是说，现在可以赋予“一国两府”新的内涵，即“一个中国”内有“一个中央政府，一个地方政府”――这其实也是目前两岸当局对彼此关系的界定。当然，为避免此“一国两府”与彼“一国两府”(即林钰祥依“两德模式”提出的方案)混淆，有学者提出应以“一国两区两府”来定位“两岸”，即在“两府”前面加上限定词“大陆地区”和“台湾地区”。(21)在双方关起门来共商两岸政治关系时，双方都不应强调自己是中央政府，也不能要求对方承认己方是中央政府――因为若承认，那实际上就已经统一了，那就不是“国家尚未统一的特殊情况”下所探讨的范畴。

如果“两个政府”可以成立，那么，“政府”的具体名称是什么?可以是“中华人民共和国政府”和“中华民国政府”吗?这是现有的两个正在分别使用的政府名称，但由于出现了“国”字，所以这里的“政府”从语义上是“国之政府”，即“中央政府”。自近代以来(尤其是1648年威斯特伐利亚条约确定现代主权国家形态以来)，“国”在中文中的意涵与中国古代“国”之意涵已经不同，因此在探讨“两岸”时不宜凸显“国”或“国号”。诚如中台办主任张志军所言，“让台湾现在接受中华人民共和国，可能有难度；要大陆接受中华民国，无论从哪个角度，也不可能”。(22)对此，两岸即使对内称呼政府时带有“国号”，但在共商两岸政治关系时，不妨模糊化处理，冠以“北京政府”、“台北政府”的称谓。

综上所述，“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系安排”中的“两岸”可以是居于台湾海峡两岸的两个“政权”或“政府”。

(三)“两岸政治关系”